第一強權　再造新世局

在九一一的廢墟之上，美國有機會，再帶領全球，重建自柏林圍牆倒塌以來，一直未建立的世界秩序。 美國有意願積極參與，負起領導人的責任嗎？美國有足夠資源，負擔領導國際的龐大成本嗎？其他國家願意接受美國的領導嗎？ 被批評為「專制」、看事情「過度簡單化」的美國，會是稱職的領導人，還是枉顧國際條約的獨行俠？從打擊恐怖主義出發的美國，軍事支出的增加，對美國經濟會造成什麼影響？對全球經濟、國際貿易又會有何衝擊？ 國防支出增加，加上預算與外貿雙赤字，哈佛大學教授保羅．甘迺迪在《強權的崛起與沒落》一書中所描繪的景象——「利率高升，美元幣值變動不安」，會發生嗎？ 世貿雙塔爆炸崩倒，撼動全世界，震波至今不息。過去數年愈來愈不願領導國際事務，被稱作「不情願的警長」的美國，如今有決心、有目標，要有所作為。 「到目前為止，美國是唯一有意願，也有能力在科技、經濟、金融、外交及軍事，全方面領導世界的國家，」本期執筆的《經濟學人》總編輯艾莫特（BillEmmott）一方面肯定美國的實力與企圖，一方面也深入分析各種可能發生的問題，及其影響。 杜魯門總統任內擔任美國國務卿的狄恩‧艾奇遜，將他的自傳取名為《恭逢新局》(PresentattheCreation)，用以形容他任內的十多年，美國從世界大戰後的廢墟，創造了一個新世界——一個民主陣營的新世界。 今天，有遠、近兩大因素，促使美國重新塑造世界。近因是去年的九一一恐怖攻擊；遠因是一九八九年柏林圍牆倒了之後，一直未建立的世界秩序。再一次，我們有機會創造時勢，有機會建立世界秩序。 在這關鍵時刻，美國仍在各方面領先世界各國，不論是軍事、經濟、文化或科學（表一）。但世界的局勢日益複雜，作為國際上的強權，如何運用力量，也更形複雜。而美國目前的領導人，卻是位經驗不足、有時顯得不夠成熟的總統。和同樣經驗不足的杜魯門總統相比，布希設定的目標較為狹窄：打擊恐怖主義。 布希經驗不足 對於如何重塑世界，布希政府目前還沒有清楚的藍圖。但在恐怖攻擊發生之前，布希就計劃發展國家飛彈防禦系統，希望在未來十年內徹底改變國際處理核武的方式，並抑制核武的使用。這套系統是否有效，見仁見智。但以美國的經濟及科技實力，成功的機會不低。而且在推行這套系統的過程中，將改變很多事情，包括美國與其他核武強權的關係。 九一一之後，美國面臨的挑戰變大了，從發動攻擊的元兇，擴大到所有發展大型毀滅性武器的國家。對阿富汗戰事的勝利，確保阿富汗不再成為恐怖份子的溫床，不再動搖擁有核武，又幾度幾乎與印度開戰的鄰國巴基斯坦。 中亞的好戰國之外，還有恐怖分子最重要的發源地——阿拉伯世界。以色列、巴勒斯坦的血腥對立，以及伊拉克的政局，都將給其他阿拉伯國家帶來壓力，使他們做出改變。 美國對這些國家採取的行動，將影響俄國、中國、印度、日本、歐盟等強權的利益，這些關係的處理，十分棘手。 美國面對的挑戰，一件比一件困難，而且彼此互相關聯，處理這一件會影響到那一件。如此複雜、艱鉅的領導任務，美國有可能成功嗎？老實說，只有部分能成功。不過從變動的本質來看，結果應該相當樂觀。 世界的變動，並不是在九一一突然發生的，而是從一九八九年共產主義崩解後，逐步發展的。而且，變動是朝好的方向發展：超級強權意識形態的衝突終止；許多國家希望採納自由貿易，加入市場經濟，與西方利益與共；科技創新使得創意更容易跨越國界；更多的國家以民主的方式選擇政府、管理政府。 九一一這個突然的變化，改變了美國，從而改變了世界。原本美國已愈來愈不願涉入外國事務，現在，美國有了新的決心及目標。 九○年代，美國並非全然不介入國際事務。在這十年間，美國的海外軍事行動，比冷戰四十年間的還多（雖然規模較小）。強勁的經濟表現，使美國的自信大增。在貿易規則、金融危機、人權、戰犯及國際調停的議題上，美國都在國際上扮演積極的角色。但美國對扮演這樣的角色，很躊躇不決。美國國內對國際事務的興趣降低，使得美國在參與國際事務時，顯得隨性、沒有清楚的目標及一致的策略。 不情願的警長 現在，這種心態變了。雖然一致的政策可能尚未成型，但美國已經有了清楚的目標。兩大政黨在外交政策的基本要件上，看法空前的一致。民意調查也顯示美國民眾相當支持美國在海外扮演積極角色。只要威脅感持續下去，民眾的關注就不會減退。一九九七年，布魯金斯研究院的理查．哈斯在他的書中稱美國為「不情願的警長」。哈斯現在擔任國務院的政策計劃主任，他表示，如果現在他來寫這本書，他會刪掉「不情願」這三個字。 國際社會雖然多年來要求美國多參與國際事務，但現在也有人擔憂，美國可能會干涉太多。九○年代，有不少人相信，當一個國家對自己的人民做出可怕的事情時，其他國家應該干預，而且最好是透過聯合國，以集體的方式介入。這種行為意味著，國家主權並非全然不可侵犯的。美國現在正引用類似的說法，來為自己介入他國，例如伊拉克的行動辯護，美國懷疑伊拉克的獨裁者正計劃發展大規模的毀滅性武器。但美國此舉，在國際社會引來「犯規」、「傲慢」、「違法」的批評。 提高對國際社會義務感 除了扮演警長之外，美國對國際社會的義務感，也跟著升起。最好的例子，是對發展金援的增加。今年三月在墨西哥的高峰會議上，布希總統宣布將在二○○六年前，將每年一百億美元的海外金援，提高五○％。而且規定接受美援的國家，政府必須行為良好。這個政策如果能好好執行，或許可以發展出一個全新的介入他國事務的模式，也使得發展金援更能發揮效用。 美國新的金援政策，意味美國相信，幫助更多國家國際化，使他們參與國際貿易、投資及科技轉移，符合美國的長期利益。而為了增進國際化，各國政府必須穩定且合法。今年四月在紐約外交協會的演講中，哈斯即指出，美國新興的指導原則是「統合(integration)」。 藉著統合及扮演國際警長的角色，在未來的數年，美國可望為世界做很多好事。但美國不會只是白白拿出一袋又一袋的錢給人，他會行使、擴張他的力量，甚至迫使別人改變。這種可能性，使很多人深感不安。擅權、獨大的美國，會不會引起國際社會的反彈？ 當然，如果美國做壞事，或做出非常錯誤的決定，其他國家一定會批評、躲避，甚至反對它。目前，可以三種角度來看待美國的領導： 一、相對於他的對手及盟友，美國的實力如何？ 二、相對於在世界上所面臨的挑戰，美國的實力如何？他又要以什麼方式應對挑戰？ 三、美國有多大的意願來展現力量，並負擔必須付出的成本？ 本刊發現，答案是樂觀的，相當看好美國。當然，美國的領導不可能不犯錯，但沒有美國的領導，事情會更糟。而且讓其他國家來領導的話，讓人憂心的事會更多。