中國土地爭議　亮出新契機

　從明朝開國皇帝朱元璋下令，將全國田地繪圖標明範圍與所有人，櫛比鱗次成為「魚鱗圖冊」，再經康熙修訂，成為中國農業社會百逾年來界定私有產權的基礎。中華人民共和國成立後，對土地採用城鄉二元結構，分屬「城市土地全屬國有」和「農村土地全為農民集體所有」，完全消除了私有產權。魚鱗圖冊也隨著地主階級的消失而絕跡於實務運作，成為博物館的陳列展品。
最近兩年，成都市等地方政府進行「城鄉統籌」的試點改革。像都江堰進行全面農地丈量，並由村莊議事會對各種爭議進行甄別，在確令各家農戶權利後頒發證書，繪製的圖冊狀於魚鱗，一如歷史上的「魚鱗圖冊」。
因為時代進步，再出江湖的魚鱗圖冊已用GPS定位。用滑鼠一點，就可以立刻知曉該片地塊的農戶和面積！
魚鱗圖冊的再現身中國大陸，代表地方與中央決策者對困擾以久的土地問題開始進行深沉的思索和勇敢的嘗試。
我們可藉此來了解中國大陸很特別的產權制度。到中國大陸只能在城市合法購買房屋，而且在城市只能獲得使用權，不能取得所有權，因為城市土地全為國家所有。
中國大陸的農村到一九七八年才放鬆原來的集體經營模式，採用家戶聯產承包制。就像城市房產的使用權一樣，政府也承諾農戶取得的承包經營權在到期後將穩定延期。
農戶擁有使用農地的經營權，但並未取得有保障的轉讓權，這種「部份產權」的不完全情況比城市房屋的使用權（可以轉讓）更為嚴重。
成都市試驗繪製的「魚鱗圖冊」目的就在「還權賦能」，要把轉讓權還給農民。像在成都市內某些地方經過整治減少了農村集體建設用地，就可移作城鎮建設用地。一旦作為城市化使用的土地，就可以標售到很高的價錢，所得收益再回饋農村，依農戶權利進行分配。成都市進行這樣的置換，並不減少農業種植面積，又提供了快速城市化急需的土地，同時有助於改善城鄉所得的差距。從一九四九年以來，中國大陸擴張城市的唯一合法途徑就是由國家徵收農民集體土地，先轉變為國有性質，再通過公開標售以供城市建設所需。出讓土地的收益成為地方政府的重要財源，這種「土地財政」的收入時常超過地方政府的預算內財政收入金額。
然而，地方政府也常操之過急而濫權徵收，侵害農民權益，造成社會矛盾衝突。中共在十七屆三中全會已決定，以後國家徵地範圍將逐步縮小到公益性用地。面對未來城市化需地甚殷，土地的供需失衡已成為中國大陸經濟發展必須解決的瓶頸。
在這關鍵時刻，成都市「魚鱗圖冊」的出現為土地問題的解決投擲了第一線曙光，可能帶來的會是一個風起雲湧的制度巨變！（作者為北京大學國家發展研究院常務副院長）