2月1日，第11屆立法委員正式宣誓就職，由於在政權交接階段，行政院依慣例不會推動重大或爭議政策，「國會改革」因而成為在野陣營的優先事項。
其中國民黨與民眾黨對「建立國會聽證調查權」已有高度共識，可能在第一會期就搶先推動修法，以利監督5月20日上任的賴清德政府。
討論這項改革主張前，應先釐清「聽證」（hearing）與「調查」（investigation），其實是不同的概念。前者是國會為了立法、行使人事同意權、調查重大事件、監督政府等目的，邀請政府或民間人士出席會議，提供資訊與專業意見；後者則是國會為揭發行政部門弊端、輔助立法，而擁有的權力。
「聽證調查」常被合而為一，就是因為擁有強大調查權的美國國會，經常以舉行聽證會作為調查手段，例如美國眾議院正在進行對總統拜登的彈劾調查，拜登之子杭特近期就將出席調查委員會舉行的聽證會作證。
「聽證調查權」在台難現美式風格
但美國的聽證制度並非依附調查權而存在，例如美國參議院在對閣員行使人事同意權之前，也同樣會舉行聽證會。
長期研究國會制度的前立委林濁水分析，先進民主國家國會多具備調查權，這項權力大致可以分為政策性與司法性調查兩種。在內閣制國家，國會只要透過質詢官員、政策辯論、調閱文件，就能落實政策性調查權力；總統制下的美國，則因國會無權質詢官員，必須廣泛運用聽證制度，制衡行政部門。
以揭弊為目的、配合彈劾制度的司法性調查權，在司法體系獨立健全的國家，通常『備而不用』，因為調查政府的不法行為，還是交給司法機關調查更為嚴謹。美國國會也是這幾年在兩黨激烈對立下，才頻繁對總統發動彈劾調查，「放在兩百多年的歷史裡，其實不是常態，」林濁水說。
憲政體制與美國截然不同的台灣，即使建立了國會調查權，也不會是一般人熟悉的「美式風格」。
首先，台灣立委雖比美國國會議員多了質詢官員權力，也能依法調閱行政部門文件、舉行公聽會，但在「五權分立」的憲法架構下，立法院對拒絕配合國會調查的官員，沒有任何反制或懲罰工具。反觀美國國會對於拒絕配合調查，或在聽證會上說謊的官員與民眾，可以動用「藐視國會」罪名移交法院審判，最高可處一年有期徒刑。
調查過後，美國眾議院有權經全院決議，對包括總統在內的官員提出彈劾，並送交參議院審判，但在台灣，擁有彈劾、糾舉權力的是監察院，而非立法院。
「政府官員對於立委要求的資料敷衍了事，甚至在國會備詢時公然說謊，卻不必負任何法律責任，讓立委無法代表人民對政府問責，」民眾黨團總召黃國昌認為，正是因為現行體制下，行政部門可以輕易規避國會監督，台灣才更需要建立國會聽證調查制度。
基於權力分立，大法官設下限制
其實，早在近20年前，大法官會議就已明確做出解釋，立法院理應享有一定程度調查權，以善盡民意機關職責，發揮權力分立與制衡機能。
2004年總統大選前夕發生的「319槍擊案」，被許多人認定是扭轉選舉結果的關鍵，各種陰謀論甚囂塵上，在立法院擁有過半席次的「國親聯盟」，因為不信任民進黨政府的檢警調查，聯手通過了「319槍擊事件真相調查特別委員會條例」，並依這部法令法成立特別委員會（真調會），調查事件真相。
當時在國會席次居劣勢的93名民進黨立委，認定「真調會條例」已逾越憲法賦予立法院權限且嚴重侵害人權，違背憲法權力分立原則及正當法律程序之保障，聲請大法官釋憲。
大法官會議當年12月做出「釋字第585號解釋」，確立了調查權是立法院行使憲法職權的「輔助性權力」，且行使調查權的方式不限於要求相關政府機關提供資料與文件，必要時可經院會決議，要求與調查事項相關的人民或政府人員，到立法院陳述證言或表示意見。對於違反協助調查義務者，國會可在科處罰鍰範圍內，施以合理強制手段。
但基於權力分立與制衡原則，大法官也對國會調查權設下種種限制。
首先，國會調查不能影響或干預其他機關行使權力，例如立法院有權調查319槍擊案真相，但不能排除監察院與檢方調查；國會調查權也不等於司法的偵查審判權，不能調閱司法程序中的卷宗文件。
即使國會調查的對象是行政部門，大法官會議也為行政首長保留不公開可能影響或干預部門有效運作資訊的「行政特權」。如果行政、立法兩院對行政特權範圍發生爭執，應先循合理途徑協商，無法達成共識時，就必須基於法律明定的相關要件與程序，交由司法機關審理解決。
由此可見，大法官雖認定國會享有調查權，但應以法律位階明確界定實施程序與範圍。
「台灣的國會調查權，需要很多法令配套，尤其是立法院和監察院職權如何不產生衝突、調查結果能產生什麼效力，都要經過仔細討論，」中正大學政治系教授蔡榮祥分析。
長年卡在「搬石頭砸自己腳」，藍白有解？
但當年的立法院在319槍擊案激情過後，就未再認真面對國會調查權，之後歷屆國會，「聽證調查權」雖是每次討論國會改革必定被提起的主張，只是受制於政治現實，始終沒能完成立法。
「當行政權與立法權多數屬於同一政黨時，對於用以監督行政之國會調查權，在法制化進度上多帶來較為不利的影響，」這段文化大學法律系教授李寧修在2018年所做的分析，講得直白點就是，執政黨對國會調查權這項可能「搬石頭砸自己腳」的制度，就算不是興趣缺缺，也不會努力推動，席次居少數的在野黨再怎麼高聲疾呼，也無法通過修法。
例如2012年，在野的民進黨立委李俊俋就曾形容，失去調查權和聽證權的立法院像是「缺了牙的老虎」，無法有效監督，呼籲立法院盡速完成修法；但在2012到2016年間，民進黨團針對包括聽政權在內的國會改革修法提案，被席次過半的國民黨團在程序委員會阻擋超過800次，無法進入委員會審查。
2015年，正競選總統的民進黨主席蔡英文與國民黨主席朱立倫，皆主張建立聽證調查權；選後，在新國會取得席次的四個黨團，也各自提出「立法院職權行使法」修法版本，但最終，完全執政的民進黨，仍未通過聽證調查這項在野時期強力倡議的改革目標。
未來四年，在野的國民黨與民眾黨共同擁有國會過半席次，聽證調查權可望在藍白合作下法制化。但即使多了這項監督機制，對行政部門能產生多強的約束力，仍難以論斷。
前大法官許玉秀曾在「釋字第585號解釋」的不同意見書中分析，立法院行使調查權的動機是與行政權間的互信遭到破壞，無法保證行政權會誠心協助調查；因此立法院應可獨立進入行政系統蒐證，且蒐證程序不受其他國家權力監督。但大法官會議解釋的國會調查權，授予行政部門「行政特權」，且雙方發生爭議時應由司法機關審理，形同讓國會調查權受司法監督。
調查權發動的門檻，也是可能的爭議所在。
根據現行法令，立法院得經院會決議成立調閱委員會，要求有關機關提供資料，這意味著國會行使調閱權必須經多數立委同意。修法後若仍須院會決議才能發動調查，完全執政的政黨就能獨力阻擋調查，不利在野黨監督；若將發動調查的門檻下調（德國只要四分之一議員提案就能發動調查），又可能產生調查權遭浮濫使用的副作用。
國會調查權固然是民主國家常態，但在台灣特殊的憲政架構下，如何建立一套強化監督能量且兼顧政局穩定的制度，仍須審慎思量。
（責任編輯：吳廷勻）
