連總統府都需要的下水道

ＳＡＲＳ帶給人類最大的教訓之一是，看不到的角落常是人類健康最大的危機。
　這些藏在我們家園角落的「公共」區域，卻常是台灣人最沒人願意管的空間。
　環保署長郝龍斌指出，台灣消滅登革熱困難，就是因為每個人「自己家院子很乾淨，社區的地方就堆垃圾」，造成病媒蚊難以滅跡。
　ＳＡＲＳ疫情的主角之一，是污水下水道。而全國二十五個縣市中，過半數沒有污水下水道（表一），一○％的鋪設率不僅成為台灣進入二十一世紀的「國恥」，更是台灣每個家庭在健康上的一大威脅。
　由於污水處理不當，造成飲用水污染，祕魯曾於一九九一年一月和一九九二年二月爆發兩次霍亂大流行，一萬九千人因此死亡。
　直到今天，台灣許多沒有接下水道的建築物仍然習慣把蓄水池和化糞池建在一起，一旦防水牆年久失修，就可能發生糞水污染飲用水的情形。

誰在喝糞水？

　根據環保署的資料，從民國八十到八十六年爆發的五起重大痢疾事件（發病人數在百人以上），都是因為化糞池和蓄水池靠得太近，以致發生交叉污染。
　其次，截至民國八十六年，台灣地區還有二三三萬人喝不到自來水，必須飲用池塘水、溪流水和地下水。由於污水下水道不普及，無法讓污水處理廠處理可能帶菌的污水，這些人都直接曝露在污水的威脅下，而有極高的健康風險。
　宜蘭縣就是著名的例子，儘管被公認為台灣的環保縣，但因長期飲用地下水，烏腳病流行，腎臟癌、膀胱癌死亡率，都在台灣癌症地圖上居高不下。（詳見《康健雜誌》第九期﹁癌症與水的故事﹂）
　未經處理的污水直接排入河川，對灌溉水質、飲水品質是另一個值得憂慮的污染源。
　八十九年底，台灣地區河川的主要污染源，四九．七％是家庭污水，其次才是工業廢水和畜牧廢水。從洗衣、洗車、洗澡到澆花，台灣平均每人每天排放二四七公升的家庭污水。打擊工業廢水毫不手軟的環保署長郝龍斌，也承認眼前台灣河川最大的污染源，就是家庭廢水。
　著名的冬山河是個顯例。最近最讓羅東環保局擔憂的就是冬山河水質的惡化，河水的臭味，甚至影響到今年端午節龍舟賽的氣氛。家庭廢水是美麗冬山河的主要污染源，佔污染來源的四三％，羅東市的污水下水道鋪設率是零。
　即使在全台灣最現代化、污水下水道鋪設率最高的台北市（六二％），高級的住宅、辦公區也赫然出現缺乏污水下水道的例子。
　根據台北市政府工務局的下水道分布圖，台北市的高級住宅區陽明山，就完全沒有污水下水道幹管（圖一）。一位住在陽明山麗緻中國飯店後面的居民就指出，因為沒有污水下水道，這裡的住宅都還在用傳統化糞池，每十年必須重新挖一個新的化糞池來取代，否則不僅常從水管中傳來臭味，也會出現污水回流進屋的情形。
　再來看總統府所在的中正區。身為台灣的政治中心，中正區住戶永遠不必擔心斷水、斷電或治安問題；建中、北一女就在附近，許多人想盡辦法要把孩子的學籍遷到這裡。因此，不管房地產如何低迷，中正區的房價永遠是最抗跌的。
　但是，中正區的污水下水道普及率只有一九％，是全台北市倒數第二名。連總統府、行政院、立法院、中正紀念堂，至今都沒有接污水下水道。台北市衛生下水道工程處處長李四川指出，這是因為有些下水道分管受到捷運阻擋，必須繞道鋪設。
　這種光注重外表、忽略真正影響居住品質條件的觀念，讓外來的人很不解。

先蓋馬桶，再建下水道

　日商「中鹿營造」因為建造景美、木柵下水道幹管而獲頒公共工程建設金質獎。董事長船本洋治在三十五年的工作生涯中，有二十年待在台灣。他回憶民國六十四年到台灣時，看台灣人家裡的抽水馬桶比日本還普遍，但全台灣卻沒有下水道。當時只有省政府所在的中興新村有下水道，台北地區的下水道建設才剛剛起步。
　船本表示，台灣民眾是先有抽水馬桶，卻未考慮到河川污染，直接排放污水；日本人則是先公後私，政府先在主要河川流域興建下水道。
　在北市衛工處任職十多年，去年才退休的前衛工處長胡兆康，對於民眾這種「家有金馬桶，卻不要下水道」的心態，感觸最深。
　在民國四十到五十年間，福和橋下可游泳，圓山橋下可划船。現在，一年一度的龍舟賽在基隆河舉行前，河水臭得必須先灑芳香劑。
在城市的基礎建設中，電線、電話線、瓦斯管、自來水管、污水管被稱做「五線」。但對民眾來說，前四線是民眾求官員架設，污水管則是官員求民眾架設。
　原先規劃每天可以處理十五萬噸污水的內湖污水處理廠，現在一天只處理三萬噸，五分之四閒置不用，主要就是因為工程用地徵收不易。
　一名西湖高中附近的地主就嗆聲：「我等政府徵收已等了二十年，還差你們這點補償費？」這名地主拒絕污水下水道幹管經過他的私有地，結果讓附近上百戶居民無法如期接管。
　即使依法，下水道幹管由政府完成後，接管必須由用戶自行付費，如果拖延不裝，也有罰則，但在台北市，即使政府免費安裝，民眾也不願意。
　即便台北市的下水道主要管線都已經完工，但接管率卻一直上不去。民國八十五年，北市衛工處才以清除防火巷的名義，協調各家後巷空出一．五米的空間，安裝污水管。整個過程遭遇民眾強力阻撓，　議員甚至帶人到時任市長陳水扁家「拆違建」。觀念的落後，讓政府推動污水下水道的速度非常緩慢。
　事實上，行政院處理台灣缺乏污水下水道問題，算是積極。負責在各縣市推動、建造污水下水道的內政部營建署，公關室牆上貼著內部追蹤管理用的「營建署優先審議法案表」，二十幾項法案中，「下水道法修正草案」排名第五。
　營建署長柯鄉黨儘管懷疑污水下水道委外經營（ＢＯＴ）的效益，卻也逼著屬下五月份把做完的「污水下水道ＢＯＴ推動方案」提報行政院。
　「院長去年十一月就開始催了，」他無奈地說。事實上，按照行政院的計劃，民國九十六年，台灣污水下水道鋪設率要提高到二○．一％，除了政府自建，行政院還希望運用民間的資源加速趕建。柯鄉黨預計行政院將在六月核定營建署提的「下水道ＢＯＴ方案」。
　但污水下水道能否普及，關鍵還在民間的觀念與習慣。民間住宅普遍存在的違建，就是第一個障礙。
　台灣和日本一樣，採取污水和雨水分流系統，照道理，晴天時，家門前的水溝都應該是乾的，但是，放眼望去，台灣沒有一棟房子頂樓不加蓋。而違章建築接污水管最方便的方法，就是直接接到明管（雨水管），還有許多家庭的洗衣機習慣放在陽台而非浴室裡，排水自然也是接到雨水管。
　負責景木下水道幹管監工的中鹿營造協理古田雅啟表示，日本確實做到雨污水分離，是因為絕大多數的日本人認為蓋房子，先要得到許可，但台灣人卻是先蓋再說；而在沒有下水道的鄉下，日本民眾也習慣定期清化糞池（台灣人則是等滿了再清）。
　台灣住家缺乏建築圖，五種管線分不清也是問題，讓住戶即使想要接管，也很困難。不像新加坡五種管線五種顏色，事後的追蹤、管理都清楚。
　由於雨污水分離難以落實，北市衛工處從去年開始重新啟用截流站，把流入雨水下水道的污水截住送往污水廠處理。去年位於八德路的五分埔截流站啟用後，每天處理的污水就增加八萬至十萬噸。

誰想建下水道？

　下水道普及率只有一．七％的台北縣，也是使用截流站把雨水管線中的污水輸往八里污水廠處理，如此一來，北縣河濱公園才得以啟用。基隆河沿岸今年還將加蓋三個截流站，預計明年八月啟用，這也算是具有台灣特色的污水處理系統。
　事實上，即使是政府裡面，對污水下水道這種「看不見」的建設，熱中程度也不一。
　基隆河上的垃圾倒底是誰負責清理？不久前，在北市府有關部門僵持不下的情況下，最後還要市長馬英九出面裁示。
　「相互推皮球、事權不統一」，在下水道普及率已達六二％的台北市都會發生，那麼在下水道普及率平均只有一．二％的台灣各縣市，更是無法避免。特別是下水道這種「地下工作」，即使建好了，表面上也看不出政績，而且污水廠加下水道系統，一做就是四、五年，完工後，政績也歸於續任者。因此，許多縣市長寧可把建設經費用到造橋鋪路這些「看得見」的建設上。
　根據「挑戰二○○八：國家發展重點計劃」，從九十一年到九十六年，中央和地方將投資六五五億元在下水道建設上。

小系統的時代來臨？
　
　但環保署長郝龍斌卻擔心，污水下水道建設經費撥給地方後，因為看不到成果，地方首長根本不會重視。他舉以往由環保署幫地方政府統一採購的垃圾車為例，自從去年將購車經費直接撥給地方後，「你去問問那些環保縣長，誰買了車？環保經費就跟社會福利一樣，全部被犧牲了。」
　地方政府推動有困難，行政院就把希望重新推到民間，期待用ＢＯＴ的方式，放棄「大系統」的興建模式，改由地方政府與民間業者規劃小區域的污水處理系統。
　雖然各縣市自行規劃下水道系統，可以藉評比提升縣市首長的積極性，但主計處也提出警告：同時啟動這麼多的下水道工程，中央財政可能支持不了。因此，引進民間技術、資本，已成台灣下水道建設必須走的路。
　不過，即使在先進國家，在水資源管理上引入民間企業，目前仍在嘗試階段。根據法國水務公司威望迪（Vivendi）提供的資料，在二○○○年時，民間介入水資源管理的比重只有五％，即使歐陸和美國也是從一九八○年代中期，才開始在部份地區實施「國有私營」的地下水處理模式。
　台灣污水下水道的ＢＯＴ模式，是從去年才開始摸索。對於民間參與公共工程，「促進民間參與公共建設法」有兩種模式，一是第四十二條的「政府規劃，徵求民間參與」，一是第四十六條的「民間自行規劃」。
　高雄市府與港商威立雅亞洲水務公司接洽中的楠梓區污水系統規劃，原先是傾向「民間自行規劃」的模式。但期間，對於融資、誰負責徵地和接管、污水處理費收費標準等問題，民間業者和政府都覺得不滿意。
　業者抱怨，原先投資規劃是民間業者分擔三○％，其餘七○％向本國銀行融資，但台灣的銀行極少接專案貸款，因為ＢＯＴ案根本沒有抵押物，投資期限又長達二十年以上。
　政府方面則抱怨業者至今未提財務計劃和工程規劃，同時今年五月送審的污水處理費比政府估算高出一倍。
　由於民間自行規劃模式推動不利，下水道第二項ＢＯＴ案「淡海新市鎮」，北縣府目前傾向採取促參法第四十二條的規劃，由政府先行規劃，然後再公開招標。
　根據營建署提交行政院的「下水道ＢＯＴ推動方案」，目前也是傾向先由營建署訂定標準作業程序，其中包括財務計劃、工程設計規範、企業投資報酬率、契約訂定等（如政府保證以公權力協助接管，以及保證污水廠一定的污水處理量）。
　不過，營建署長柯鄉黨也坦承，北市目前一噸污水只收五元處理費，考慮到民眾仍未接受污染者付費的觀念，未來收費很難突破這個上限，再加上立法院決議三年內不能向住戶徵收水污費，可預料的，不管是ＢＯＴ或是政府投資興建的下水道系統，未來都需要財政補貼。

誰來買污水的單？

　ＢＯＴ案能否成功，看的是承包經營的廠商能否獲利。從台灣目前的水價，以及徵收污水費的困難看來，污水下水道的ＢＯＴ在台灣的確很難成功。
　而全球水資源的缺乏，已經挑戰台灣低水價政策的基本假設。
　「世界水資源委員會」就曾明確提出全球「世界水資源會逐漸減少」、「水資源投資將逐漸增加」兩種趨勢。在二○○○年，全球五人當中就有一人得不到可飲用水，每兩人中就有一人無法使用污水下水道。
　因此，「水」這個看似無所不在的資源，已經成為全球各國熱烈投資經營的重要資產。全球每年對水資源的投資也將從二○○○年的七百億美元，增加到二○二五年的一千八百億美元。
　因此先進國家的污水處理費徵收早就不是透過稅收，而是由使用者直接付費。
　在日本，下水道接管費高達五十萬日圓（相當十五萬台幣），日本人視為理所當然。在歐洲，下水（污水）和上水（自來水）一樣要付費（表二）。但在台灣，只有台北市能做到隨自來水費徵收一噸五元的污水處理費，而且是祕密藏在水單上，很少台北市民知道自己已經在繳「污水費」。
　統籌下水道建設的營建署長柯鄉黨就說，外國污水處理費是百分之百由民眾自費。他反問：台灣人可以接受嗎？
　北市污水處理成本原先估算要二十元，送到議會被刪成五元，十五元由政府補貼。台灣第一個下水道ＢＯＴ（建造、營運、轉交）案——高雄楠梓污水系統，業者初步估計一噸污水處理費要四十五元。
　港商威立雅亞洲水務公司業務開發協理許東喜表示，法國下水道都是公辦民營，政府和民間合資，合理反映成本，但北市一噸污水處理才收五元，根本不夠成本，而且因為選舉壓力，水污染防治費推遲三年開徵，如此一來，政府如何補助不足的污水處理費用？
　面對愈來愈多病毒與傳染病、水資源愈來愈缺乏的新世紀，台灣人民、政府顯然還沒有準備好。什麼才是真正對健康有保障的基礎建設？哪些才是真正保障我們「健康家園」的投資？這都是後ＳＡＲＳ時代，幾個必須重新思考的問題。