錢愈領愈多　事愈做愈少 — 解構立法院

經過三十八個小時的「夙夜匪懈」，第三屆立法院院長劉松藩終於在一月十五日深夜，三讀通過「行政院組織法修正草案」後，敲下議事鎚宣布散會，結束第三屆立委的最後一次院會，也飆出了三天內通過三十四件法律案，以及廢除出版法等議案的高速立法紀錄。
　如此博命演出的立法院，理應獲得國人的肯定，尤其通過國會改革五項法案，為第四屆立委立下了議事運作規範，應算是大功一件。但同時，卻也難以引起國人對新國會有所樂觀期待。拿下全國最高票的民進黨籍立委陳其邁想到未來悲觀處，感慨地說：「新國會恐怕會進入黑暗時代。」
　在國會全面改選後，每屆「換手」超過半數以上的新科立委，讓立法院幕僚為了考績「背姓名、記臉孔」，背得好不辛苦，記誦之間更有著「每下愈況」的憂心。在兩百二十五位的四屆立委中，雖然有國民黨籍蕭苑瑜、王昱婷兩位不到三十歲的新手上路，但立委年齡結構有老化的趨勢，六十歲以上的立委比例從第二屆的四％增加到一一％。

省議員衝擊新國會

　經過選舉洗牌後，增加了一百二十多位新面孔，立委的學歷結構比卻往下走。研究所以上的比例，從第三屆的四成九，降為第四屆的四成二，高中職以下的比例則從九％，增加到一二％。
　立委在年齡與學歷結構上產生的變化，與現任省議員超過六成順利進軍立法院有關。因應「政府再造」的精省政策，四十六位省議員轉進中央國會，佔了立法院兩成席次的影響力，也為新國會的運作投下變數。
　國會問政地方化，是立法院面臨的新衝擊。資深立委王金平認為，這批出身省議會的新科立委，「他們要適應不同議會文化的差異，恐怕會很吃力。」
　由省議會換跑道到立法院，楊秋興坦承的確需要適應，因為「省議會環境優美，省議員受到省府官員相當的尊重」。但一進入立法院，就感受到門禁森嚴的壓力，一間間略嫌擁擠的立委研究室，更讓他覺得未來日子「會像上班一樣」。
　楊秋興進一步指出，省議會長久以來擁有民意基礎，因此省政府官員對省議員比較不敢懈怠。但立法院在過去有行政院「立法局」之譏，立委想要約見部會首長，談何容易。更何況現在立委人數增加到兩百二十五位，也削弱了單獨立委的影響力。
　除了心態上要適應「由熱轉冷」外，來自省議會的立委要學習適應政黨政治，以及政策監督的角色。由於省政府是政策執行單位，因此省議員問政，很少針對政策進行質詢或辯論，朝野政黨關係和諧，省議員的問政方式往往顯得「個人化」，議場常見議員一開口質詢便是，「上次那個……，你給我處理得怎麼樣？」
　立法院省議會化，與省議員勇於爭取地方建設、勤跑紅白帖等基層關係經營有密切關連。陳其邁憂心地說：「未來專業立委的空間會愈來愈小。」
　不過，王金平認為立法院地方化是難免的，也不需要避免，因為「立法院是目前介於中央與地方的唯一民意機構，為地方爭取建設補助，將是立委的職責所在。」

提升議事效率 質重於量

　第三屆立法院趕在任期結束前趕業績，三天內通過的議案竟超過整個會期一百多天所通過的六十七件議案的一半，也使得第三屆立法院所通過的議案數增加到兩百九十六個，比第二屆立法院通過的議案數增加了五十六案，立法效率顯然提升不少，但能否兼顧立法品質則不得而知。
　然而，李登輝總統於去年十二月十一日在國民大會聽取國是建言後所作的綜合答覆指出，立法院待審議案仍有一千多件議案的數目，凸顯了立法院議事效率不彰與議事運作的問題。在一千多件待審議案中，有許多是十多年前的陳年老案，其中由行政院提出的積案近三百件，由歷屆立委提案的更高達八百件。
　立委提案之積極，雖是問政表現，但不免流於草率浮濫。畢竟能如新黨立委謝啟大那樣，不只認真提案，還積極推動法案的三讀通過，在立法院實屬麟角鳳毛。
　不過，即使謝啟大以「不讓我過，全部拉倒」的強勢作風，讓不少議案排上議程，但因其所提的法案大都有關弱勢族群的權益保障，在各方利益團體以及政治勢力的角力下，「謝媽媽」也難為無米之炊。

趕上時代變遷的腳步

　就像在第三屆立法院院會的最後一刻，協商預定通過的有關妨害風化罪章的刑法修正草案功敗垂成，謝啟大也只能紅著雙眼，目送旁聽席上監督立法的婦女團體代表王清峰，在颼颼的寒夜中離開立法院。
　行政院與立法院朝野政黨缺乏「立法計劃」，是造成議案大塞車的一大主因。立法應與時俱進，在現代時空環境快速變遷下，上千件待審議案大多不合時令，無論是行政院提案或立委提案，早應進行清倉。
　在眾多法案送而未審，行政院在空窗期下，行政不免「便宜行事」，攸關人民權益須以法律規範的事項，仍以行政令規來辦理，人民權益也因此未能獲得充分保障與規範。
　為了解決議案堆案的問題，新通過的「立法院職權行使法」，終於建立「議案屆期不連續制」，議案在新屆立法院將一切歸零，從頭開始。
　然而待審法案數目的減少，通過法案量的增加，未必代表立法品質的提升，尤其是部份立委在立法、修法之際，勇於為己或所代表的利益團體護航或牟利，形成為國人詬病的「金權政治」，東吳大學政治系副教授郭正亮說：「這樣的現象只會更嚴重。」
　立法品質未見提升，立委的福利卻年年增加。在三屆立委任期結束趕著通過法案前，一度傳出朝野協商要建立立委退職金制，引起輿論喧譁，企圖闖關的提議於是打住。
　從長期制度面而言，建立立委退職金制未嘗不是強化立委專業問政的途徑之一，前立委王建e就表示他的不反對。他說，一任五十多萬的退職金，相較於立委在選舉時投入的龐大金錢，以及部份立委進入立法院後的鉅額不當獲利，顯然微不足道。但在未去除「金權政治」的疑慮前，民眾很難接受立委的「自肥」。

優渥待遇 全球之冠？

　根據行政院主計處的統計，立法院的經費預算年年增加，從八十三年度佔中央政府總預算的千分之二成長到八十八年度的千分之四，五年內膨脹了兩倍半，每年預算成長率十多倍於中央政府總預算的年增率。（表二）
　立委的年薪與福利也逐年增加。立委歲公費加上年終獎金，每年從七十九年的一百三十多萬元，增加到八十八年度的兩百三十多萬元，增幅遠大於國民平均所得的成長。
　在預算自編自審下，出國考察經費、立法研究費、委員服務處租金補助、辦公事務等各種經費巧立名目。如果再加上編制不斷增加的助理費用，一位委員每年的待遇福利經費，從七十九年度一百六十多萬元，經過二屆、三屆立委的擴編，成長到七百六十多萬元。（表三）
　行政院主計處五年前曾做過一項跨國性比較，我國立委每月可支領的歲公費為台幣十二萬五千多元（以八十二年度計），僅次於美國眾議員的二十七萬八千多元、日本的二十五萬七千多元，但高於英國的十一萬五千多元，韓國的九萬多元，以及新加坡的七萬多元。如再加上其他福利，則比其他國家國會議員優渥甚多。
　更何況與其他國家國會議員平均服務的國民數相較，台灣每位立委服務的平均人數相對輕鬆很多。
　台灣立委平均服務九萬多人，遠低於美國眾議員服務的六十多萬，日本眾議員的二十多萬，以及韓國、德國、法國等多國國會議員的十多萬人的服務人數。（表四）立委個人支領的經費名列各國前茅，但問政表現與品質卻未必能夠旗鼓相當，也因此立委想要增加任何福利待遇，總會引起輿論的反彈。

「利」委 套利又解套

　「統統發給立委退職金，一屆也不過是一、兩億元，大家應該關切的是立委不當獲利的黑數，」立委施明德指出立法院更嚴重的問題之一。
　以證交稅法為例，只要進入審查修正草案，就會牽動股市行情。例如，引起不少立委積極推動的內線交易除罪化條文修正草案，雖然在財政部長邱正雄與證期會主委林宗勇的半路攔截，以及第三屆立法院最後一次院會來不及三讀通過，但過程中已經讓股市上沖下洗好幾回了。
　雖然立法院通過了「立法委員行為法」，其中規範立委利益迴避、遊說與政治獻金等自律原則，但立委是否能自律？一向功能不彰的立法院紀律委員會能否切實執法？新黨立委郝龍斌不表樂觀。
　「財團影子幢幢」，登記在交通委員會的陳其邁，用這句話來形容委員會審理涉及重大經濟利益分配法案時的強烈感受。他說，每位立委都會有做生意的朋友，但不應該因而徇私發言或修改法案。然而，不論是審理大哥大或高鐵案時，卻可以輕易從發言看出「誰站在那一邊」。
　東吳大學副教授郭正亮指出，從近年來的金融風暴與接連的企業跳票危機，似乎讓企業財團更加了解到：花個一、兩億元輔選一席立委當選，就像買了一個超級保險。
　這或許是有愈來愈多的企業推出子弟兵進入立法院的主因。例如，長億集團少主楊文欣進入立法院、力霸集團少東王令麟捲土重來，其他如達永興劉炳偉，繼東南水泥林炳坤、台灣涼椅曾振農等人之後，頂著董事長頭銜進入立法院。立法院似乎成了政商兩棲紅人的樂土。（表五）
　「金權政治，是民主國家國會難以完全避免的問題，」王金平如是說。他認為每位民代都有其生存之道，只要不是採取暴力或不當手段脅迫相關部會來取得資源，立委為相關企業的危機或利益說幾句話，應該是可以被容忍的。
　然而企業能安度危機，如果光是靠立委講幾句話，那未免過於神奇。因此當發生財務風波的企業，有高階主管進入立法院後，在股市就傳出了「立委概念股」。這也令人擔憂這些發生財務風波的企業會「如何轉危為安」？
　例如，選前爆發涉及重大違約交割以及不當貸款的廣三集團，旗下的順大裕前董事長張文儀、以及台中企銀名譽董事長劉松藩成功地連任立委，投資不少地雷股的富隆證券經營人鄭淑華的先生游淮銀，以及受廣三風波牽連的長億集團楊天生之子楊文欣等人當選立委，這幾家企業的未來發展，值得觀察。
　當選立委，不只被有心人當作是企業的「保護傘」，有時也會成為司法纏訟案的「平安符」。

落選被關，當選過關

　三年前，因鎮長稅涉嫌圖利，一審被判十八年的廖學廣藉著母親呼喊「不要讓我再等十八年，」順利進入立法院。王兆釧在兩位孩子哭著「救救我爸爸」之下，也當選為第四屆台北縣立委。
　候選人在選舉時，會以這樣的訴求來吸收選民投票，顯然他們相信「當選就可以過關」。更值得注意的是，選民似乎也深信不疑。這樣的民眾心態，與司法機關對現任民代官司案的處理態度所形成的「經驗法則」有著密切關連。
　因涉嫌榮星弊案二審判刑五年的周伯倫；因涉嫌中油廢水工程弊案被判刑十五年的林炳坤；涉嫌挪用光武工專公款供洪福證券炒作股票，並因洪福案涉嫌妨害公務的鄭逢時，以及因涉嫌屏東市公園預定地變更地目弊案一審判刑七年的郭廷才等人，他們的繼續在朝問政，這些陳年老案似乎就會停留在更審或偵查中。（表六）
　這也難怪因涉嫌四汴頭弊案被判刑羈押的伍澤元，在取得保外就醫後，立即參選立委，而且當選立委，支持伍澤元的屏東地方人士奔走相告，「沒事了。」

黑道漂白的捷徑

　前法務部長廖正豪在其任內曾說，民代有黑道前科紀錄背景，在省市級民代超過四分之一以上，縣市議員則有三分之一，而中央民代差不多在「十幾分之一到二十幾分之一」。
　廖正豪一語驚醒國人，公職選舉成了黑道漂白的捷徑之一，像義大利一樣淪為「黑道治國」的危機感才開始出現。三年後，法務部長已易主，但「黑道政治」的問題是否有改善？
　立法者違法，卻未被正法，誰還會信服司法？不只民代個人態度如此，甚至還集體挑戰司法公權。上次立法院正副院長改選發生「亮票案」，無疾而終。最近的北高市議員多人涉嫌「亮票案」，也是雷聲大雨點小，在台灣似乎「刑不上大夫」。
　民間司法改革委員會常務理事林永頌律師認為，要重新樹立司法的威信，「執法認真就是最好的教育。」
　林永頌指出，司法單位卻因預算審查權在立委手裡，而投鼠忌器。他說，法官通常抱著多一事不如少一事，又因為法官調動頻繁，因此棘手的案子只要拖一下，就不是自己的案子了。
　總言之，民眾的法治觀念與是非價值不清，成了立法院黑金政治的溫床。林永頌說，如果民眾不投票給有黑金背景的候選人，那麼這些人又怎麼可以在立法院興風作浪呢？
　橫亙於第四屆國會的挑戰仍然不斷，但王金平對於新國會仍充滿願景。他說，經過「立法院組織法」、「立法院各委員會組織法」、「立法院職權行使法」以及「立法委員行為法」五項法案的三讀通過，新國會應可以展現新的作為，立法效能應可以提升。
　法律是由人治，而非聖人治，但為國家發展大計，在立法院擁有五成四席次，一黨獨大的執政黨，其領導人如何超越黨派之私，重建新國會？這或許是副總統連戰日前提出二十一世紀跨世紀願景，其中想建立「優質民主」最大的挑戰吧。