挑戰極限 — 陳水扁的市政經營術

政府體制與效能的爭議不斷，幾乎所有的政治人物，不分黨派、不分立場，全部捲進這個大漩渦。陳水扁是少數的例外。
　其實陳水扁一直是極富爭議性的人物，擔任台北市第一屆民選市長後，無論是飆舞、用人、長期與市議會僵持不下，總是掀起巨大的爭議。馬英九辭官，陳水扁毫不留情的批評，引起嘴巴刻薄的議論。媒體的鎂光燈總是照在他身上，甚至李總統記者會上，陳水扁與李登輝吃什麼菜、喝了幾杯酒，都成為媒體關心的焦點。
　但是在鎂光燈的背後，陳水扁已經默默建立起一個穩固的王國，他的台北市政府在歷經陣痛，人事的動盪，議會的抗爭，已經漸入佳境。陳水扁的市府班底，從幼稚園生逐漸蛻變為成熟的小內閣。
　從台北市政府十二樓市長辦公室望出去，台北信義計劃區正逐漸甦醒，陳水扁雄心萬丈：「我不只是要作台北的市長，我要作全國的市長，做世界上的台北市長。」
　在十四、十五號公園的強制拆遷，引起當地居民的血淚抗爭之後，陳水扁對台北的未來仍然堅持，「很多國民所得很低的國家，他們的首都城市比我們還進步，像吉隆坡，如果我們還醉生夢死，根本無法與別人競爭。」陳水扁把改變市民生活的任務，比喻為「向極限挑戰」，學習新加坡政府的公權力。
　批評陳水扁的人把這種公權力比喻為「都市推土機」，推倒一切妨礙所謂都市進步的無情力量。但是陳水扁堅持台北的願景是一個乾淨、美麗、進步的城市，「台北要變成科技城，變成金融中心。我要把敦化南北路變成華爾街，信義計劃區變成金融中心。」他批評那些不了解他的人，「要作一個國際都市，不能鎖市，不能坐井觀天。」
　但是實現願景的最大阻礙倒不是外來的批評，而是老舊的政府機器。台北市政府有八萬多人，規模超過台灣任何一家超大企業的員工數目，幾乎三、四十個市民就配一個市府員工。陳水扁自己承認，「台北市政府患了血管堵塞，整個政府行政效率之低落，實在有愧國人。」
　因此陳水扁把行政革新放在首位，與民有約、戶政革新、勤跑基層，陳水扁的花樣層出不窮，精力無限。「我沒有運動，沒有假日，沒有休閒活動，做的、夢的，都是為市政，」陳水扁自嘲。
　陳水扁的做法是從頭醫起，改變觀念，成效最卓著的在戶政，現在台北市戶政機關，一百二十公分高的櫃台已經改為七十五公分，市民來辦事先奉茶，「茶還沒喝完，事情已經辦好了，」陳水扁自豪，他指出，「不要小看奉茶這件事，高普考及格的公務員，你要讓他端茶談何容易，很多人不願意，他在家裡爸爸媽媽都還要侍奉他。」有市府員工反映不會接待市民，就找禮儀專家來教。

三黨共治的市府班底

　陳水扁要徹底改變台北市政府的體質，「李登輝說人民是總統的頭家，可以為頭家洗腳，我才不相信他可以洗腳洗多久。」他冷眼旁觀台灣的政治文化，「通常只有三分鐘熱度，」而他的行政改革會堅持。
　陳水扁確實為政府帶來不一樣的氣息。與臺灣省、高雄市政府比較，台北市政府的一級主管結構大不相同，民政局長陳哲男指出，「三十一位政務官中，十名國民黨員，十名民進黨員，另外十名是新黨。高雄市也是三十一個主管，但全部是國民黨籍，省政府也一樣。」台北市政府也許是中華民國第一個聯合政府。
　放棄意識形態，「不分黨派，惟才是用」，陳水扁指出，要組織一個台北市政府的小內閣，必須尋找真正有管理能力的人來擔當重任。民政業務他找了里長出身的陳哲男，財政找國民黨的林全，交通最後則找上新黨傾向濃厚的賀陳旦，而捷運營運則交給了長期待過國營會的陳朝威，都發局啟用台大城鄉所的教授張景森，關懷人權與弱勢團體的陳菊出任社會局長。其他的局處長，都各有不同的政治經歷與背景。
　其實也不得不如此，市府副祕書長馬永成分析，民進黨法政人才很多，但是缺乏其他專業人才。「可以作部長的人很多，但是可以作主任祕書、司長、局處長的人卻找不到，」尤其缺乏工務人才。他開玩笑說，「改善交通與統獨意識形態沒有關係吧！」馬永成從陳水扁在立法院時代，就擔任幕僚頭頭，可以說是陳水扁最倚重的忠實幕僚之一。
　現在陳水扁開口閉口是「中華民國」，而不是台灣。在許多地方，他已經偏離了民進黨的原始路線。陳水扁分析，「民進黨如果要搞革命，那麼應該走菁英路線，走剛性政黨。但是台灣沒有武裝革命的條件，走極端的政黨根本不可能執政，必須走中間路線。」
　陳水扁自許為改革者，但更是冷靜的現實主義者，「搞意識形態，那麼全世界即使只剩最後一個人，還是要堅持自己的路線，但市長就不能這樣，贏的策略就是讓更多的人支持你。」陳水扁自我分析，「除非民進黨只要作萬年的少數黨，」否則，「現在是走體制內改革的時代。」

充分授權

　陳水扁的體制內改革，首先讓人看到新的文官文化。當高雄或臺灣省仍然多半聽到首長的獨腳表演時，台北市的政務官已經逐漸變成全國性的知名人物。台灣的政治生態中，突然出現了獨當一面、各有作風的局處長。
　台北市政府一位官員表示，現在每週二的市政會議，討論熱烈，氣氛融洽。「有人說陳水扁獨裁，但是他會聽取各局處不同的意見。等共識形成後，執行的時候當然要獨裁。」
　陳水扁與其身邊的人，不是沒有意見相左的時候。財政局長林全是著名的學者，來到台北市沒多久，就碰到信義計劃區的國際金融大樓規劃案。林全對案子不太滿意，面報陳水扁希望暫緩。
　林全解釋他的做法，「如果我自己有一塊地，市價兩百億以上，我一定好好想，慢慢想，想個一年看看怎麼利用開發，決不會草率做決定。」結果陳水扁同意他的看法，案子從頭規劃。現在有全新的設定地上權的辦法，讓民間開發，並且獲得中央更好的財務支援，七月即將公開招標。
　林全認為陳水扁其實是相當授權的市長，「陳水扁痛恨不敢有主張的首長」，只要自己有把握做到什麼地步，陳水扁總是相當支持。他舉例因為繳稅問題與中央發生衝突，決定抗繳健保費時，陳水扁也沒有二話。
　民政局長陳哲男本身是民進黨的中常委，他斬釘截鐵的說，「阿扁從來沒有下過條子要我用什麼人，我有絕對的人事任用權。」
　在交通政策上，陳水扁也全力支持賀陳旦。前年開始規劃，去年啟用的公車專用道，曾經遭遇議會與社會強烈的批評聲浪。交通局長賀陳旦表示，即使如此，仍然得到市長支持，「並且親自參加通車典禮。」堅持的結果現在終於看到成果，賀陳旦指出，公車族人數止跌回升，而且車行狀況慢慢能各行其道，有條不紊。
　社會局長陳菊也說，她有充分的自主權，「兩年來，阿扁從來沒有問過你要做什麼事，感覺上你不是為阿扁做事，而是實踐自己的理想。」陳菊說自己每天工作十二個小時。
　陳水扁承認給這些一級主管極大的壓力，「這裡幾乎不是人過的，很多一級主管都要鬧家庭革命」。

市政基礎建設

　改革其實並不容易，陳水扁首先直接面對公務員的傳統習性，根深柢固的文化。
　陳水扁回憶，為了讓戶政事務更便民親民，要求公務員多帶笑容，就遭到反彈，「有人說天生就笑不出來，硬要笑不就是偽善」，他指出。
　但是兩年下來，戶政事務成為陳水扁推行最順利，被市議員一致肯定的政績。民政局長陳哲男指出，「我上任後，到上週為止，一共推出二十二項全國性的戶政創舉」。
　陳水扁的左右手，年紀輕輕的馬永成與新聞處長羅文嘉，兩人共同為陳水扁打下推動市政的基礎。馬永成對公文系統體認良多，「剛來市政府，接到一個文，上面竟然有四十三個章，更荒謬的是，沒有一個簽了意見！」沒有完整的支援系統，市長僅有的幕僚必須全部從頭了解公文，嚴重影響決策品質。
　陳水扁政府現在把決策的層次下放，各局處要自己承擔更多的責任。換言之，就是授權。並且嚴格要求公文時效，調整公文流程。馬永成指出，現在一份文如果要會三個單位，就不會文，直接開協調會，或組功能性小組。
　根深柢固的公務員性格不是不可更改。馬永成分析，公務員其實同時有兩個特性，保守與服從。雖然因為保守，抗拒變遷，但是同時他們的服從性很高，如果上面的人帶頭，很容易帶起風氣，「這兩個特質是一體的兩面，運用他們的服從性，就可以改變他們的保守性。」在研考單位的設計下，戶政單位各出心裁，提供各式各樣的新穎服務。
　羅文嘉的新聞處扮演的就是藉由各種創新活動，結合文化與民間資源，突破市府的成規。新黨市議員龐建國認為，陳水扁很能體察社會的脈動，元宵燈節、聖誕舞會，「如果是黃大洲來辦，大概就不像，因為阿扁能放下身段，」龐建國指出，陳水扁扮麥克傑克森、超人、宋七力的造型，「真的能做到小成本大效用，帶動了城市的創新氣氛。」但是他批評，陳水扁的市政流於浮面，目的在吸引新新人類的選票。
　陳水扁不同意這樣的批評，他舉出他的基礎建設為例，全台灣下水道普及率只有三∼四％，兩年前台北市是二三％，現在他要求在四年之內達到四○％，每年維持四％的成長率。但陳水扁承認，即使到達目標，與先進國家還是不能比，倫敦有九○％，新加坡八○％。
　但他自詡為不一樣的政治人物，「政治人物喜歡題字，但是下水道沒辦法題字。」

塑造官場新文化

　陳水扁身邊的人與陳水扁一樣企圖心旺盛。林全要改變財政局的文化，要求工作品質，「不要送出去的東西是錯的，事前想清楚，」來自學術界的林全指出，政府常常不知道自己到底要什麼，一旦委託了規劃單位，就完全放手不管。
　這一群班底開始為政府注入新的精神。正因為他們不是傳統事務官出身，有太多不懂的地方，碰到事情就問，為什麼？為什麼不能做？反而慢慢發現事情並非不可為。
　陳哲男舉例，哪一個市民要改名字，過去難上加難，規定繁複。他來了之後用變通的方法，一切以特別狀況處理，現在改名字容易多了。「我所有的創新，其實都是以前的人想過的，但是過去官場的文化不敢做。」
　林全也發現，市有財產管理是一筆爛帳，帳目不清，或是完全沒有帳，公用或非公用，標準也不一致。現在要一步步建立財產管理系統，有了完整的資料，才能開始追討被佔用的土地，「已經清查了二五％的市有財產。」市政府通知當事人，議會也編了一大筆預算，準備打官司，一舉解決過去二、三十年市有財產管理不善的問題。林全道出解決的關鍵：「管理市有財產沒有抱持管理自己財產的態度。」
　「市政其實百廢待舉，」建設局長林逢慶現在的樣子還是像大學老師，「過去沒有做的、過去做錯的，現在全部擠在時間表上」。林逢慶舉濱江花市為例，原有的建築當初蓋好時，就被評定為危樓。林逢慶上任後，終於編列三十億預算改建。他質疑，「台北市每一個批發市場都需要改建，過去十年來到底做了什麼？」
　在林逢慶的努力下，台北市政府為關渡自然公園爭取到一百五十億徵收土地的費用，「這是台灣生態保育最大的一筆錢，也是台灣第一個都會的自然公園」。林逢慶談起預算在議會悄悄通過的情形，不太有表情的臉孔也出現得意之色。林逢慶是台大資訊系教授，現在他要把台北變成「生態城市」。
　在這些政務官身上，看到一種與中央層級官員不一樣的開放、辯論的態度。社會局長陳菊像一個大媽媽，都發局長張景森像點子百出的精明鬼，教育局長吳英璋文質彬彬，各有不同的氣質，但是步調同樣生猛有力。
　在公務機關與民間企業都有經驗，賀陳旦認為交通問題最後的癥結其實在市民的認知。在兩年來做到改善車行效率之後，台北現在更需要做的是「消除亂象」，對車輛、人、運輸的管理正本清源。
　而關鍵是「過去完全沒有建立罰的機制，好像罰市民是不對的」，賀陳旦稱為「民主的假面貌」。他甚至要推動台北市有自己的裁罰細則，要比其他城市還嚴格。
　陳水扁承認，台北市的交通幾乎是一個死結，「一個月就約增加一萬輛機動車輛，一年十萬輛，而馬路的成長根本趕不上這樣的速度。這樣一個定型的城市，交通問題幾乎沒辦法解決，」他指出。但是陳水扁還是從民意測驗中看到交通改善的成果。
　為了表現地方政府的活力，台北市新聞處更卯足了力，去年一年辦活動的經費，其中高達一億，驚人的是這些錢卻不是在預算編列內，新聞處長羅文嘉說，「錢都是由企業募款而來，新聞處一個科，就等於民間一個大型公關公司的業務。」
　當然有些市政府的活動被批評為媚俗，也發生過其他的相關爭議，例如仁愛路圓環上于右任銅像被粗糙的花燈遮蓋三個月。
　民進黨內一位觀察者也指出，「陳水扁是一流的行銷高手，他知道民眾要什麼，搖身一變就去做。」

陳水扁的挑戰

　在台北市政府官員眼中，中央緩慢的行政效率直接變成地方進步的絆腳石。台北雄心勃勃，愈發覺得等不及與中央的政策掛勾結合。
　例如對保育工作，林逢慶指出，到現在中央還沒有一部真正的自然公園法，因此關渡自然公園到現在無法可據，足以針對溼地所需要更嚴格的保育標準。但是台北不能等到這個法出來才做，自然環境隨時都在改變。這個全國第一座自然公園現在已經開始徵選細部設計，負責規劃的顧問華昌琳說：「要讓鳥從空中來，對這塊地方產生安全感。」
　台北市都發局顧問華昌琳說，與外國城市相較，台北基本的體質還是缺乏效率，需要調整。「政府自己做太多事情，不懂利用民間的資源，結果造成大量的浪費」。例如台北的工務局有八千多人，而七十萬人口的舊金山，工務局卻只兩百人。因此政府雇了一大堆營造工人，而收垃圾的也是政府雇員，「反而專業的公務員比例太低，」這是整個政府的共同問題。
　但是，陳水扁的地方政府確實在向中央政府挑戰，用體制上的改革、行政效率、創新、用人，來挑戰中央。
　陳水扁知道他自己最珍貴的政治資源何在。他說：「國民黨也好，李登輝也好，不可能給你任何支持。」他的現實主義當然知道，只有把市政做好，才是更上層樓的最佳機會。
　無論如何，陳水扁已經提前把未來的競爭帶到眼前：中央與地方的競爭，新文官文化與老官僚文化的競爭。在凍省與修憲的爭議中，台北市正穩健的脫胎換骨，改頭換面。