台灣期待新文官

政府文官制度、決策及施政能力，決定了國家發展前途。但近來政府各單位的施政表現，卻處處顯現令人憂慮的品質。
三月，交通部因砂石車肇禍連連，遽下多年來一直延滯未行的決策––嚴格取締超載。但兩個星期後，在重大工程不堪缺料壓力下，交通部又向業者妥協，放寬取締標準。
交通部決策前後反覆，一時引起大眾質疑決策粗糙。多位交通部長高級官員事後接受天下雜誌採訪時也坦承，這個決策事先只跟運輸業者溝通，但沒有思考對其他行業的影響。
四、五月時，教育部草擬並大力向民眾推薦的「國中畢業生自願就學方案」，今年度計劃在北、高兩巿全面實施的消息傳出後，也引起社會喧吵一時。在許多學生家長反對，不少立法委員、社會意見領袖也大呼不可行的情勢下，教育部長毛高文才滿臉凝重的在國會殿堂承諾，今年不會全面實施。

政府無所適從

五月中旬，違章、違規營業的台北縣中和巿自強保齡球館深夜大火，燒死二十位顧客，縣府竟沒有一個單位願意負責，都推說不是他們的管轄範圍。此事不僅引起人民不滿，政府遇事推脫的心態，也反映出政府面對大量新興的視聽、娛樂行業，根本無所適從，不知從何管理。
至於投入大量人力、物力、財力的六年國建，它的規劃品質，兩年來也飽受各界批評。包括一位前政府部會首長在內的多位社會菁英，都認為「它是臨時拚湊而成」的產物。而大台北區捷運工程造價全世界最高，完工日期卻一延再延，甚至是否符合安全標準，也遭台北巿議員強烈抨擊。
面對日益複雜、多元、專業的社會環境，政府人力素質，決策、施政品質，確已時時顯現不能勝任時代所需的窘況。
儘管過去十二年，中央政府文職人員成長近一倍。去年度總數約達十三萬人（含聘、雇、工友）的中央公務員人事費（包括退休撫卹），佔中央政府總預算的十分之一，近一千億台幣，然而政府的行政效益，卻顯然沒有因為人數、投資的增加而提升。

新生事務暴增

多位中央部會高級官員異口同聲的感慨，以往社會單純，政府權威較強，制定決策及執行法令時所需考慮的問題，都不像今日如此複雜。
尤其近五年，台灣遽然增加許多新生事務，給一向保守安逸的公務系統帶來前所未有的壓力。兩岸互動、政治民主、產業外移、金融開放、環保危機、高速鐵路、捷運工程等沒有一項不需要高度的專業能力。「政府原來的人力，已經來不及專攻這些新業務，」一位中央部會政務次長表示。
在原有人力來不及熟練新事務的情況下，面臨複雜又需專業的決策環境，政府近幾年可謂疲於奔命，積極尋求「外力」幫助。
一方面政府忙著聘用大量博士、學者專家，新設或擴大各種專責機構。據立法委員彭百顯統計，在行政院長郝柏村這兩年任期內，已陸續設立陸委會、公平會、環保署環境人員訓練所等新單位。至於正在立法院審議，準備成立的單位，計有行政院公共工程委員會、公共電視台……十多個單位。
由於政府人才不足，這些新單位聘用的主流人力，常必須從外界聘請。例如公平會九位委員中，有八位博士，除兩位是由政府單位轉調，另外七位都是學術單位或律師出身。而組織條例尚在立法院審議的公共工程委員會，也已列出二十七位土木、水利、建築……高學歷工程人才，要求今年考選部能舉辦甲等特考，招聘所需人力。
除了成立新單位，政府面對各種決策，也表現比以往「審慎」，大量傾聽外界學者專家的意見。
曾考察日本文官制度，並正全力推動經濟部組織改革的經濟部政務次長江丙坤指出，近來經濟部的決策，常需要委託外界學者先做研究，提供現有文官系統沒有能力、時間做的「現況調查、學理基礎」。
去年共「發包」四十二個委託研究計劃的財政部，內部一位高級主管也指出，近來財政部任何政策或法令修改，常先委託外界學者草擬法案，並舉辦多次公聽會，數次修改。
從中華經濟研究院、台灣經濟研究院近十年來「業務」成長的狀況，也可看出近來政府做決策時，極需外部建議。六○年代末期，中經院、台經院接受政府委託研究計劃的總數，每年均保持個位數。到了民國七十六年以後，每年均暴增到四、五十件。
不管是國營會面對中鋼是否需赴馬來西亞投資設廠，國貿局拓展非洲貿易，或農委會如何改進飼料玉米收購、產銷策略……，都出現在研究機構的委託研究計劃單上。
極力尋求外部專家協助的國家機構，顯示政府日益重視專業與民意。儘管學者常被批評太理論化，不懂政府組織運作的實際況狀，所提建議也不太可行，但「所有的民意（包括學者）都有珍珠在面，」英國牛津大學哲學博士、學者出身的新聞局長胡志強認為，學者所提的建議儘管不能全套採納，「不是一道菜，卻可能是做菜的材料。」
然而，尋求外界協助的另一面，卻正暴露政府內部文官能力的不足。
考選部長王作榮表示，良好的文官體制應該負起絕大部份決策研究、制定的工作。如被公認是全世界文官體制最佳典範的日本政府，儘管當今日本科技、產業……已發展到極尖端，但大大小小的政策，主要還是政府系統提出來的。
王作榮並指出，當政府幕僚提不出好的建議，找外面學者專家，又可能做出不切實際的報告，長久下來「政府決策會空洞化」。七十餘歲、患有氣喘，常自覺已是衰老之軀，王作榮近半年來因拒絕舉辦甲等特考而倍受壓力，卻也受到不少大眾支持。
以日本反觀台灣，四十年來台灣政府也曾如日本政府般，成功帶領國家走向富裕、繁榮。為何今日日本政府仍能發揮火車頭功能，台灣政府卻已顯出疲態？在政府不能應付社會各種變局的背後，是否暴露出台灣文官制度組織設計、管理……出了問題？
台灣文官制度根本的大問題是政務官（部會首長、政務次長、機要人員）、事務官（常務次長以下的所有公務員）系統，區分不嚴明。不少退休或現任官員及社會意見領袖，在接受天下訪問時，都提到建立政務、事務獨立系統是非常急迫的。

最高只到常務次長

在國外政黨政治國家，政務官、事務官是不交流的。以日本為例，一個經考試進入政府服務的公務人員，最高只能做到常務次長。如果事務官也想當大臣，則必須離開政府，投入選戰勝利後，才有機會進入內閣。但在台灣，一個表現良好的事務官，可以直接被提拔為政務首長，如現任經濟部長、財政部長、外交部長，都是事務官出身的。由於各成體制，彼此尊重，在先進民主國家，政務官極少干預事務文官的業務。除了重大皿具開創、突破性政策外，政務官均十分尊重文官體系的意見。但在台灣，部會首長常常介入、甚至主導事務上的事，「有些部長請客，連名單、菜單都要先看，看了還有意見，這是笑話，那是交際科長的事，」前經濟部長，外號「達公」，以博學多聞知名的李達海指出。
政務官主導事務官的業務，再加上幾十年來政府內部權威統治，造成文官常常只在「應付上級指示而填空，」政大公共行政系客座副教授施能傑指出。
曾服務行政院研考會一年的施能傑指出，缺乏自主、主動的龐大文官體制，有時面對長官所提不可行意見時，甚至連反駁的勇氣都沒有。一位社會賢達就指出，數月前行政院長郝柏村有感於「台北巿沒有一條街是合法的」（指均有地下經濟或色情行業），台北巿長黃大洲就要求部屬整頓忠孝東路為台北的示範街。這位人士諷刺的說，這整個過程簡直是個鬧劇，以台灣的社會民情，根本辦不到，最後還不是吵鬧一陣，就不了了之。

點子都在主管腦

新聞局長胡志強以他領導新聞局及觀察政府組織行為的心得指出，政府推動改革，常常「點子都在主管腦子。」而事務官可能不夠用心，也可能長久以來不被鼓勵主動，很少有創新意見。
事實上，讓龐大文官缺乏主動、創新、研究精神的原因，除了權威統治外，公務人員的管理制度缺乏現代人事管理的概念，也是主因。一句流傳在公務員間的俚語︰「穿得水水，吃得肥肥，等領薪水。」（台語）傳神的表達了公務員享有終身保障，表現好壞都無所謂的狀況。
曾任外商公司台灣區經理、環保署長趙少康指出，管理學的兩大法寶––獎與懲，在政府單位都不能發揮太大效果。對表現好的，頂多記功；表現差的，也不能解雇，「公務人員品質低就是這樣來的，」一向說話俐落的趙少康如此結論。
另外，台灣文官制度中，也沒有去蕪存精的設計。相對於台灣軍方人事制度，凡上尉升不了少校，上校升不了少將……的人，都必須強迫退役，以確保國軍素質。而日本文官到了四、五十歲，如果確定不能再晉升，就由政府安排進入民間企業。台灣的公務員卻可以在同一職位熬年資、等待薪水年年增加，直到六十多歲退休為止。
不積極主動的公務員，「最糟糕的是不做homework（研究規劃），」李達海指出，公務員面對事情的態度，常常事先一概不管，等事情嚴重到非處理不可的地步（如砂石車超載），才焦頭爛額，「搞得各級長官也跟著跑去看，各級長官又不是救火專家！」
李達海並以台北巿政府拆除七號公園違建為例，指出政府沒有事先研究問題的習慣，已嚴重影響決策及執行品質。據他回憶，十六年前他剛搬到台北居住時，就聽說巿府要拆七號公園違建了。但直到今年落實拆除工作時，竟還出現害怕無家可歸的老太太躺在馬路上，說她「不想活了」的激烈狀況。他懷疑台北巿政府十幾年來，連起碼的對當地調查及事先安排貧民戶的工作都沒有做。
政務、事務系統不分，公務人員管理未現代化，使原該發揮良好幕僚、決策功能的文官系統，跟不上時代進步的腳步，終於在近幾年出現必須依賴外界專家、學者的情況。
日本在台協會總務部長野本佳夫（Nomotos）曾外駐多個國家，他對台灣的特別印象是，從來沒有一個國家的政府，對外界學者專家的意見，有如此大的重視。
事實上，為重拾過去領導國家發展的主動角色，不使文官系統決策空洞化，政府正面臨改革自己的挑戰。

交給民間執行

如何使中央政府能多做規劃、統合，現任中小企業處長施顏祥建議，中央政府應該效法外國，將手上許多事務工作，交給民間執行。據他指出，經濟部商業司有大批人力做商業登記工作，在法國這個工作是商會在做的。又如經濟部商品檢驗局近一千五百名員工所做的檢驗工作，在日、德等國，也是民間執行。
當複雜、多元化社會已嚴重考驗政府規劃、統籌、決策能力時，政府那還能奢侈地花費寶貴人力、物力做一些可以不由政府自己做的事。而最後又把該投入大量心思的國家重大政策，沒有自我主張的，委託行政系統以外的人力？
官員忙於瑣事、無益決策的況狀，前經濟部政務次長李模近日也曾為文指出––目前政務過於繁雜，決策官員忙於瑣事，何曾有時間去體察、深思，做政策考量？即使抽出時間參與決策會議，也是來去匆匆，有時別人唯唯諾諾，有時自己唯唯諾諾，遇到限時必須提出的決策，焉能不粗糙？
如何擺脫不需要的工作負擔，迎接全新的變局，台灣文官制度、政府功能設計……的確到了必須大幅更新的時代。