經濟巨人再跨步 — 日本十年國建

幾年前，當時還是波蘭團結工聯領袖的華勒沙應邀訪日，剛走下飛機，日本記者問他對東京的第一印象，他直覺的反應了一句︰「綠地太少。」
　時隔將近十年，儘管日本已經是世界最大的債權國，平均國民所得兩萬四千美元，是先進國家中的優等生，但是日本依然是華勒沙口中的公共建設「後」進國，下水道普及率只有歐美國家的一半，都巿公園只有華盛頓的二十分之一、倫敦巴黎的十五分之一，每個人的住宅面積只及歐美國家的三分之二，「令沒有實質豐裕感的日本國民非常的生氣，」一位經濟評論家說。
　今天，平均國民所得超過八千美元的台灣，兩千萬國民也很生氣公共建設的落後。居住環境持續惡化，巿民天天受阻於交通混雜的街頭，年年遭遇到夏天難以忍受的缺水、限電，但是政府擬定總計達八•二兆的六年國建計劃剛剛出爐，卻招來四起的質疑聲音。
　同樣的情況，公共建設至少超前台灣幾十年，卻仍被要求迎頭趕上歐美的日本，也決定要在西元兩千年之前投下台灣六年國建十倍的三兆美元（相當於日本一年的國民生產總額），進行與他們生活相關聯的基本建設，在日本受到一致的肯定，被認為是日本踏入二十一世紀的新里程碑。
　從公共投資的數額而言，日本的三兆美元是台灣六年國建的十倍，但是從投資佔ＧＮＰ的比率來看，到一九九六年台灣的公共支出佔ＧＮＰ比為三○•八％，是日本七•三％的四倍以上，顯然這一次台灣花在公共建設的努力比日本還要積極，不應該抹殺政府推動國家建設的苦心。但這是有史以來台灣投入最龐大的資金在公共建設上面，必須如何詳細規劃，才不致於重蹈十四項建設大幅落後而成為政府沉重負荷的覆轍，卻是不容忽視的課題。

迎向成長階段

　一海之隔的日本，不論是戰後復興時期從事的公共建設，或者是邁向二十一世紀的這個十年「公共投資基本計劃」，實際上提供了許多台灣可以參考的經驗。日本人如何進行他們的公共建設投資？
　戰後復興期的日本公共建設投資，完全基於經濟成長的考慮。日本從戰後的陰影脫出，努力進行他們的公共建設，始於一九五○年代的後半，特別是岸信介內閣所策定「新長期經濟計劃」，是一個將經濟成長與公共建設結合在一起的公共投資計劃。
　當時的實質ＧＮＰ成長率，從一九五四年的二•八％停滯時期，一轉而為五五年的一二•一％，五六年的八•五％，五七年的九•七％的高成長，公共建設自始扮演著重要的角色。「日本已經脫離戰後時代，開始迎向新的成長階段，」五六年出版的「經濟白書」明載著的這段話，現在已成為日本經濟史上的一句名言。
　六○年代日本經濟的高度成長，也是持續推動公共建設所獲得的成果。池田內閣在一九六二年提出日本經濟發展史上有名的「國民所得倍增計劃」（六一至七○年度），在「產業構造的高度化」為主要課題的五個計劃項目中，將「公共建設的充實」列為首要項目，並指定了「新產業都巿」、「工業整備特別區域」的開發。
　當年還有一項刺激建設的誘因，為了迎接奧運會在東京舉行，日本全力集中投入社會建設，名聞海外的子彈列車新幹線就是在那個時期完成，這個結果使日本至六○年代末期的社會資本（公共財）累計到六十兆日圓（約十二兆台幣）。專家的統計指出，六○年代的十年間，日本的公共建設年平均實質成長為九％，實際上是支撐日本經濟高度成長的幕後功臣。
　當台灣七○年代初期準備進行十大建設時，日本的公共建設也達到頂峰。日本政府制定了「新經濟社會發展計劃」，使社會資本累積額的成長率一度高達一五•四％的頂點，隨後雖然有下降的傾向，但是十年間的平均成長率仍達到一二％，創下日本有史以來的最高紀錄。「那是日本公共建設的劃時代巔峰，」一臉的斯文，對日本公共建設有深入鑽研的日本綜合研究所主任研究員宮脇淳說。
　然而八○年代以後，經濟情勢丕變，日本進入財政困難時期，公共建設開始緊縮。「新經濟社會七年計劃」因為第二次石油危機的發生而不得不往下修正，中曾根內閣為取得民眾的支持，明示「不增稅」原則的財政重建路線，卻抑制了公共建設的投資，造成了八○年代公共建設只有六的實質成長，被美國譏評為經濟已經躍居世界的先進國行列，公共建設卻依然處於「後」進國，演變到後來成為美日經濟結構會議上爭議的重點。
　「並不是政府不願意增加公共投資，主要是政府背負了一百六十兆（三十二兆台幣）的財政赤字，」面對大眾的指責，大藏省的官員不得不到處作此辯解。
　財政愈是困難，日本愈是要繼續推動公共建設。九○年代預計要投入過去十年一•六倍的三兆美元，進行「公共投資十年計劃」，儘管很多人批評是美日經濟結構會議中美國壓力下的產物，但是日本經濟企劃廳（相當於我國的經建會）綜合計劃局的副計劃官桑田俊一，在接受訪問時指出，日本為因應二十一世紀高齡化時代的來臨，早有進行生活關聯公共建設的準備，「美國的壓力只是讓日本的計劃提早實施而已。」

注重生活關聯建設

　這項攸關日本能否在二十一世紀繼續維持高度繁榮的經建計劃，一改過去重視產業關聯的分配比率，規定生活關聯的建設比率得佔六○％（日本公共建設向來都重產業而輕生活，兩者比率過去約為七︰三），將重點放在改善國民生活水準上。具體的目標包括到一九九五年時︰（一）每戶住宅的平均面積將由八八年的八十九平方米增加到一百平方米；（二）下水道的普及率將由百分之四十增加到百分之七十；（三）每人平均公園面積將由五•四平方米增加到十平方米；（四）垃圾處理率將由百分之七十八提高到百分之百。「即使不能和歐美國家的生活水準並駕齊驅，至少我們正在急起直追，一步步拉近距離，」桑田補充指出。
　繪出的遠景固然動人，但是「羞澀的阮囊」也不能不作考慮。掌管日本國家荷包，目前正積極想從赤字財政脫困的大藏省，對籌措這麼大筆的建設費用確實頗有難色，但是甫上任不久的事務次官小粥正巳信心十足的認為，十年之間花三兆美元的預算在公共建設上，對大藏省財政再建的既定路線並不會有太大的影響。另據經濟企劃廳擬定的「公共投資基本計劃」，明示有關這項公共建設的財源問題可以由租稅、公債、財政投融資資金、民間資金等適切的方式交互使用籌措，也認為不會有問題。
　「雖然三兆美元是一個大金額，但是十年均等來看，每年不過是個小數目，」日本綜合研究所的宮脇淳指出，日本許多公營事業如國鐵、電話、菸草公司成功的民營化，讓政府籌到一筆可觀的資金，加上因為經濟成長自然的稅金增收，如果用在這項公共投資上還不夠，最後還可以發行建設國債補足，雖然這是大藏省最不願意採行的下下策。「未來十年日本的儲蓄率仍高，其實就是日本公共建設最大的財源，」他指出。
　三兆美元國建大餅的分配，事實上比起財源的籌措還要困難數倍。十年公共投資基本計劃敲定以後，大藏省立即在去年預算編列時，率先於公共事業的額度外另編列了兩千億日圓的「生活關聯預算」，希望帶起對住宅、下水道等生活環境建設的注意，沒有想到引出自民黨內「興建另一條小型新幹線」、「擴充對中小企業的支援」、「增加對私立學校的援助」等聲音，蓋過了原來改善生活品質的本意。
　原來日本的政黨和台灣相似，也有許多和利益團體掛勾的「族」議員，例如農林水產「族」、建設「族」等，他們為了搶食國建大餅早已躍躍欲「噬」。即使是執政的自民黨為了穩固農村基本票源，每年在編列預算時就得撥出將近一兆日圓的經費（佔公共事業項目中的一四％左右），用在生產比率已經跌落到ＧＮＰ三分之一以下的農業建設上。
　「光是改變大藏省的預算分配制度還是不行，最重要的是必須有個國土開發的綜合計劃，以整體的眼光決定各公共事業的內容，」有過公共事業主計官經驗的東京證交所理事長長岡實（前大藏省事務次官）認為，「各個省廳缺乏橫的聯繫，每個省廳都各有自己的主張，如何能定出有效率的公共投資政策？」他反問。

負面影響超過正面

　投下巨資進行公共建設有助於經濟發展的說法，或許幾年以前是正確，但在今天的日本或台灣都不再是絕對，有可能還會是個危機。日本朝日新聞的編輯委員早房長治撰文警告，十年間投入三兆美元進行公共建設，如果不好好考慮投資的內容，將來所帶來的負面影響超過正面已經歷然可見。
　最大的危機可能是大幅資金投入誘發大規模的通貨膨脹。根據日本電力中央研究所的估算，投資總額超過三兆美元，九○年代後半日本的消費者物價指數將上升到兩位數以上，實質的經濟成長率反而會下降。並且因為人口的高齡化問題，日本今後中長期勞動人口不足，以及勞動時間的縮短，「想維持像現在的五％實質成長近乎不可能，」經濟企劃廳早已漏出不安的口風。
　另一個危機可能是土地暴漲現象的重現。地價監視的法令欠缺，執行機關不全，突然增加公共投資或民間投資會發生地價暴漲現象，在過去的田中內閣的「列島改造論」或中曾根的「民活論」（利用民間活力投資公共建設）時代，地價的上漲吞噬了公共建設的大半經費·政府追加預算再投入建設又再度刺激地價的上揚，如此反覆羈絆，本來要改善國民生活品質的建設，反而跌入萬劫不復之境。
　為避免因為增加公共投資所帶來的負面的影響，一項對生活環境未來像vision的製作以及壓制地價上漲的新土地保有稅法正在檢討中。出任政府諮詢機關經濟審議會委員的秩父水泥會長諸井建議，國土的利用應該考慮到國民的需要，最好透過國民投票的方式決定具體的建設計劃，以增加權威與強制力，避免來自各利益團體的關說。「不具備這兩個前提條件的公共建設，想要追上歐美的生活水平無異於癡人說夢，」早房長治下了這個結論。
　那麼，台灣的六年國家建設可以從日本的十年基本計劃學到什麼？

投資的分配

　「最重要的是分配的問題，」日本綜研所的宮脇淳強調，「計劃前必須經過縝密的討論，排除特權顯貴的干涉，事後的執行更應落實，絕不輕言更動。」日本過去有很多這種苦澀的經驗，例如政府花了龐大的經費在秋田縣的男鹿半島整地，鼓勵種植稻米，但是最近以來開放稻米進口的外壓日益增大，秋田的投資造成很大的浪費。其他如地方的道路、港灣設施落成後，結果利用率並不是很高，都值得探討深思。
　展望未來，日本正為了他們走向二十一世紀描繪藍圖，台灣也努力地要建設台灣成為名副其實的寶島，「不建設就沒有未來，」一位經濟學者表示，雖然公共建設對國家整體發展還是個不可預知的變數，但台灣和日本一樣作了睿智的選擇。