再度走向富裕之路 — 紐西蘭經濟的自由化

一、羊群王國 　
　一月的台灣有寒流過境、一月的紐西蘭卻正是盛暑。
　台北街頭的人潮令人窒息、紐西蘭原野的羊群令人神往。
　台北的生活節奏匆忙與急燥；奧克蘭的生活則是寧靜與友善。
　在台灣的人說：「台北越來越像香港」、「台北越來越像東京」。紐西蘭人說：「奧克蘭就是奧克蘭」（第一大城），「威靈頓就是威靈頓」（首都）。
　在台灣，我們深受外交運作的限制。在紐西蘭，其總理反對美國核子艦艇入境的立場，被美國新聞週刊選為一九八五年國際大事，並以此稱讚他為「小國家的大人物」–他把紐西蘭放回國際地圖上。
　一年半前（一九八四年六月），我國有了新內閣。被譽為財經內閣的俞院長推出了自由化、國際化與制度化的政策。為了應對經濟變局，在去年年中成立了六個月臨時性的經革會。目前大家殷切希望以俞院長的歷練，總統對他的信託，以及人民對他的期望，能加速推展此一政策。
　幾乎同一時間（一九八四年七月），紐西蘭也出現了一個新內閣，由在野九年之久的工黨主政。新閣上台之後，在九十天之內推出了一連串的經濟自由化的革新，使紐西蘭的經濟結構開始脫胎換骨。這一歷史性的改革贏得了西方輿論空前的重視。倫敦出版的「經濟學人」在一篇專訪中，其記者寫著：「在我三十六年的採訪生涯中，沒有任何的改革比紐西蘭工黨政府這次勇敢的改革，使我更希望它能成功。」
　這篇短文即在探討三百三十萬人口，七千萬隻羊群王國經濟改革的過程。
　
二、紐西蘭經濟的衰落
　
　在近二十個工業化國家中，以每人所得為指標，紐西蘭在一九五五–八二年間，從世界第三名跌到第十六名，日本從第五十名升為十三名（見表一），在同一時期中，沒有一個富裕國家比紐西蘭跌得更慘，也沒有一個戰敗國家比日本上升得更快。兩個都屬於太平地緣的國家，遭遇了不同的命運。
　研究日本經濟奇蹟，即所以要發掘那些可以借鏡的因素，有助於自己國家的經濟成長；研究紐西蘭經濟的衰落，即所以要指出那些造成傷害的因素，以免重蹈覆轍。對「日本奇蹟」的討論坊間甚多，對紐西蘭改革」的背景、經驗及啟示。
　紐西蘭經濟在過去二十年中，一直比絕大多數其他經濟合作發展組織（ＯＥＣＤ）的國家表現得差–經濟成長較低、物價上升率較高、以及貿易逆差多，唯一表現較好的是失業率稍低。（表二）
　以一九八三年紐西蘭的四個重要經濟指標為例：
　（一）實質經濟成長只有一．七％。
　（二）消費者物價指數則為七．四％。
　（三）失業率為五．六％。
　（四）國際貿易經常帳的赤字佔國內生產毛額的三 ．三％。
　正如表二所顯出：每一項指標在近二十年來幾乎都在惡化之中。
　這一長期惡化的經濟趨勢，是執政九年的國家黨在一九八四年中被工黨擊敗的主因。新內閣開始執政時，工黨在經濟上面臨五大問題：
　–財政赤字（一九八三–八四）高達國內生產毛額九％，創戰後最高紀錄。
　–自一九七四年以來除一年之外，一直有長期持續的貿易逆差，影響到外債的處理與正常的匯率。
　–長期管制下的匯率未能反映國際間的變化，造成匯率的高估。
　–金融政策搖擺不定，貨幣供給增加快速，促使物價上升。
　–政府以各種方式干預經濟活動，特別阻礙了勞力與資本的流動。
　上述這些問題之中，新內閣認為政府的干預是造成紐西蘭經濟長期衰退的主因。
　對財經政策最具有影響力的財政部，以及中央銀行內部的專業人員，在七月選舉前就完成了針對紐西蘭經濟所做的財經政策檢討的報告。其中最重要的結論是：不論那一個政黨當選組閣，新政策需要削減社會福利支出、需要減少政府對經濟活動的干預，需要讓工商界接受價格制度的指揮。
　
三、經濟自由化的措施
　
　工黨執政以後，立刻展開行動，任命充滿自信與幹勁的道格拉斯（Roger Douglas）為財政部長。在紐西蘭，財政部長是財經政策的主要策劃者與執行者。
　他認為要使紐西蘭經濟掙脫經濟干預的枷鎖，必須要遵循三個原則：
　（一）讓價格制度扮演主角，而不是政府：一個產業的價格、成本、投資、盈虧不應當靠政府的保護或津貼決定，而要由國內市場的需要及國際間的競爭而定。不受政府干預的市場價格就可以傳出這些訊號。
　（二）讓匯率來反映市場供需：國際貿易對紐西蘭經濟極為重要，如果沒有適當的匯率反映國內外市場的價格與成本，則會產生資源的扭曲與國際收支的失衡。正因為過去匯率的扭曲，造成了輸入增加，輸出減少，以及外債的增加。
　（三）讓勞動市場有更多彈性：在人少地廣的紐西蘭，勞動市場的靈活更為重要。如就業地區的轉移，職業的移動，工資的升降，就業條件的規定等，都要能反映市場對勞動資源供需的變化。
　在這三項原則之下，工黨政府可以運用的總體政策工具包括了：外匯政策、預算政策、關稅與輸入簽證、輸出獎勵、金融市場政策、經濟法令的管制、價格及數量的控制。一年多來，所選用的政策工具可以歸納為五項：
　（一）匯率：一九八四年七月紐幣貶值二○％，同年十二月解除對外匯流動的管制，一九八五年三月 採取浮動匯率。
　（二）金融管制：解除對利息的管制、解除國外投資以及向國外借款的限制，允許外國公司可利用國內資本市場，允許金融機構在業務運作方面有較多的彈性。
　（三）財政政策：逐步減少政府財政赤字，希望在一九八五–八六年赤字只有國內生產毛額的二．八 ％。方法之一是今年秋天將實施一○％的貨物與勞務稅，但同時要降低所得稅率。方法之二是對某些所得課稅：如員工的福利、保險金的收入，超過某一金額以上之退休金。方法之三是緊縮支出：其中包括對工業、農產品及農產加工、輸出等產業之津貼，同時讓公營事業，如電、煤等價格調整以反映成本。
　（四）貿易：減少輸入憑照制度的限制，政府採購政策更具彈性，凡開發中國家之每人所得相當於紐西蘭每人所得七○％時，要取消關稅優惠，鼓勵商人去南太平洋國家投資，提高紐西蘭人旅遊回國時帶禮物的免稅額，並透過立法程序，修改貿易方面的障礙。
　（五）產業：成立十七個產業發展計劃，如發展汽車工業，以加強其產業的效率。成立研究中心，對電子業提供研究與開發。修改法令來對付企業之壟斷與兼併、取消政府對房租的管制。
　奧克蘭大學的一位經濟學者指出：「這一連串的改革，不僅是在紐西蘭前所未見，大概也是其他西方世界罕見的。」
　財政部長道格拉斯在國會作證的時候反覆指出：上述這些政策，是逐步使紐西蘭經濟獲得較好的生活水準、較多的就業、較穩定的物價、較好的財政與國際收支。
　他與他的主要智囊利用各種方式向全國工商界及人民說明：挽回紐西蘭經濟衰落的方法不是靠更多政府的保護、津貼及干預，而是靠市場價格的訊號，靠產業的生產力，靠自己的管理效率與正確的投資判斷。
　這些改革得到了學術界的支持，在一九八五年八月一篇重要的「管制中的經濟」報告中，一批獨立的專家們列舉了多年來紐西蘭經濟在十二個項目所受到的管制，現在把這些管制歸納成四項來說明：
　（一）產品價格、數量、配額等受到規定或者控制。
　（二）新投資（如申請執照）受到限制。
　（三）就業（如年限、學歷）受到限制。
　（四）勞動力的運用（如工作時數、休假）、土地及其他自然資源的使用受到限制。
　為了保護消費者的安全與權益，合理的立法與管制是必要的，但正如這些專家們指出：紐西蘭政府過去幾十年來對經濟活動的干預，已造成了對經濟資源有效利用的傷害，新內閣一年來的改革是必須的。
　
四、「經濟改革」的評價
　
　對執政黨的工黨，十八個月的經濟改革雖然產生了短期的痛苦，但已經產生了明顯的實效，尤其是工商界及人民已經接受了一個基本事實：今後的經濟發展是要靠市場的競爭與自己的力量。這一心態的轉變將會帶來深遠的良好影響–從依賴政府轉變由市場裁決。政府的角色是藍督者而非救濟者。
　對反對黨的國家黨來說，一連串的經濟改革帶來了太多的調整痛苦，利率上升了、物價上升了、補貼減少了，保護減少了。反對黨的領袖孟頓（R.D., Muldoon）也就是前任的首相，在其剛出版不久的「紐西蘭經濟–個人看法」一書中就強烈批評當前的財經政策。他說：「任何國家如果今天讓它的經濟完全自由化，一定會得到最壞可能的結果。」
　孟頓又認為：「從目前及中期來看紐西蘭經濟將會繼續陷於高物價、高利率，以及愚蠢的政府預算所造成的失調之中，」他把這個責任歸諸於「新政府之缺乏實際經驗，以及擬訂政策的那些智囊之缺乏實際經驗。」
　在這執政黨與在野黨兩個極端看法之中，比較持平的看法，可以引述去年十二月紐西蘭「國家企業評論」的社論：「『羅奇經濟』產生了實效嗎？」結論是：「詳細來分析，有一些大小措施可能令人擔心；但簡單的來說：答案是肯定的。」
　當筆者自己與工商界及學術界討論此一改革成敗時，所得到的綜合結論是：
　（一）大多數人認為改革的政策方向是正確的。不僅大部份的經濟學者同意這一看法，即使反對黨的國會議員也大多同情此一改革。
　（二）利益團體對政策工具的運用則意見分歧。受到影響的利益團體認為自由化的步伐太快，用藥太猛。如浮動匯票的實施使沒有經驗的貿易商受到不少損失。
　（三）民間對政策的公信力顯著增加。具有爭論性的政策在民主社會中常不能順利推行，例如牽涉到價格上升，津貼減少的政策。可是工黨的經濟改革的決心與步驟，使民間相信這是一個持續的策略。
　一位資深銀行家的看法也許是很具代表性的：「要在短時期內糾正近五十年來的保護與干預談何容易，讓我們有一些耐心，我認為工黨經濟自由化的政策應有一半以上的勝算。」
　
五、紐西蘭經濟自由化的啟示
　
　如果一個地大人稀，沒有人口壓力的國家仍然想全面改革；如果每人所得已達八千美元，沒有貧窮的壓力，仍然要全面改革；如果內閣面臨反對黨、工會、及其他利益團體的強烈反對仍然能全面改革；如果內閣的任期只有短短的三年，而下次選舉勝 敗未卜時，仍然敢全面改革；那麼，回顧我們的國情，我們更就值得來探討紐西蘭政府對經濟自由化之「想」、「要」、「能」、「敢」，特別是如何能克服各方的反對，來順利地推廣經濟自由化？
　這個答案在財政部長道格拉斯的談話中清晰地提出：
　第一、在全力推動政策前，要向各界溝通。他特別舉出兩個例子：
　他幾無先例地公佈了財政部與中央銀行內部對紐西蘭經濟前途所做的悲觀的評估，然後又在同年九 月舉行了三天全國經濟高峰會議，在會議中綜合各方意見。
　第二、向工商界及消費者反覆說明實情：政府的保護與干預已是罪人，不再是功臣。他最常用的論點是：「我們拒絕再沿用過去的經濟政策。過去設想不週全的政策，所帶來的常常是鼓勵效率低落、價格僵硬、以及調整困難。相反的，我們的革新將會產生有利的結果。經濟成長必須要靠較低的利率、較低的物價以及較高的生產力，而這些因素的改善是不能靠政府管制達成的。」
　第三、經濟改革要訂出時間表，訂定前要反覆磋商，訂定後就不要經易更修。政策的公信力是建築在人民對政策持續的信心上。
　第四、經濟改革在短期內人民一定要付出代價，因此，代價的分擔要儘量公平，也就是不能讓少數產業或者少數人來負擔。
　第五、獲得首相的全力支持及有關部會的配合，他的兩個次長還同時擔任了兩個相關部會的部長。
　與紐西蘭相比，我國更有實施經濟自由化的條件與迫切的需要。最後分析起來，我國自由化之速度就全在於政府的決心。
　
六、小國是不能輕視的
　
　以色列是一個四百一十萬人口的小國，沒有人敢輕視它。
　紐西蘭也是一個三百三十萬人的國家，近年來的外交政策與經濟改革，使得人人要在地圖上尋找它的確切位置。
　正如紐西蘭總理一再強調：這些自由化的改革是要拾回歷史的驕傲，帶領大家再度走向富裕之路。
　要使中華民國在國際舞台上變成一個不受輕視的國家，只有一條路–政治民主化、社會多元化、與經濟自由化。
　
我國貿易的新天地
　
　紐西蘭的人口只有三百三十萬，面積約二十六萬 九千平方公里，位於南太平洋，距舊金山、新加坡、日本，均約為一萬公里。經濟結構以農畜業為主，製造業以食品、煙酒、毛紡、皮革、木材、紙業等為主。
　紐國之河光山色極為著名，有「世界公園」之稱。近年來我國去觀光的人每年超過三千。
　在貿易方面，十九世紀中葉以輸出穀類、牛油、乳酪、木材及黃金為主，但以羊毛為最重要。即使自一八九九到一九六四年這一階段，羊毛佔總輸出金額三分之一，現在約佔輸出總值的一四％。在一 九七四到八四的十年間，製造業佔輸出比例由一六 ％增到二八％，肉類、穀類、羊毛則由七一％下降到五六％。
　傳統上最重要的貿易國家為澳大利亞與英國。近年來，日本、美國，與歐洲共同市場也變成了重要的伙伴，與其他亞洲國家的貿易也在成長中。
　我國與紐西蘭貿易一直在上升（見附表），並且歷年我國均有小額逆差。我國自紐方輸入的商品以奶粉、乳酪、牛羊肉、羊毛及製品、木材、紙漿、竹藤器等，大多為初級及加工農牧產品。我國銷紐 種類繁多，但每項金額均不大，較主要為合成纖維紗、聚脂絲及其製品、針織成衣、塑膠化工原料、橡膠、金屬製品、機器、電機、電腦週邊設備、電子計算器、電晶體收錄音機、玩具、陽傘等。
　我國與紐西蘭貿易金額在過去一直超過中共。但近一年來紐國與中共貿易有快速成長趨勢，雙方設有聯合貿易委員會來促進貿易。
　要增加我國對紐西蘭貿易，我國駐紐西蘭亞東貿易中心屋崙分處主任張遵權先生認為：最重要的是走日本模式–提高產品層次，不能以勞力密集、附加價值低之產品為主。
　紐西蘭經濟在逐步自由化，貿易的障礙正在日漸減少，在舉世保護主義蔓延之下，紐西蘭也許正如它一片美麗的國王，是我國分散市場，開創貿易的一個新天地。（高希均）