許子秋改善環境的第一步

坐在台塑大樓衛生署租來的辦公室，行政院衛生署署長許子秋感歎：「到處蓋漂亮的大醫院，卻仍見滿地的垃圾。」他話裡的景象立即可讓人聯想到髒亂的公共環境與摩登大型醫院的諷刺對比，好比一個人穿著筆挺西裝，卻隨地吐痰。
生活中多的是這種令人洩氣的例子。根據統計，台北空氣污染九○％來自交通工具的廢氣。
許子秋強調一個觀念：經濟發展與公共衛生應該是相輔相成，而不是互相衝突。他舉例，從過去，台灣種種傳染病的消滅，台灣農漁產品才能外銷，與今天，如果空氣品質不好，我們便做不好精密工業的道理是相通的。
然而表面上，在一般人的觀念看來，公共衛生與經濟似乎是相衝突的。譬如，最近李長榮化工公司新竹廠污染頭前溪一例，許子秋聽取衛生署環保局報告之後，暫時禁止李長榮生產，直至趕建廢水處理廠為止。許子秋再三強調，這只是使少部分人得利，多數人卻蒙其害。
工業界也是製造污染的來源。
火力發電及硫酸工廠排出二氧化硫，煉鋼及水泥廠洩放的燻煙及灰塵，石化、紙漿工廠的臭味，鋁業、酸鹼、化學廠排放的有毒氣體。

利？污染？

商人建屋常常忘了「善後」。
譬如風景怡人的新住宅社區，如湖山新城、大台北華城及花園新城，並沒有建污水處理設備，住戶的污物全流到新店溪。其他林立的各種「新城」也多如此，而新店溪正是大台北市市民飲水的水源，台大公共衛生系副教授楊志良指出。
原該是詩意盎然的淡水河，承受的都市廢水量佔河川總污量的五○％以上。
染整、電鍍、煤礦、冶煉、農藥、石化工廠等排放有毒廢水，也時有聽聞。
「台灣每個鄉鎮都有垃圾問題，」許子秋不禁呼籲這些公共衛生問題必須十年、二十年長期投資下去。
此外，消費者還要小心翼翼鑑定皮蛋是否含鉛？米粉是否含吊白塊？油麵是否含有硼砂？
這些「無形殺手」正逐漸逼近！腦血管疾病、心臟病、惡性贅瘤等慢性病症逐年增加，成為全國每年死亡人數的前三大死因。不堪入目的生活環境、充斥的噪音、莫名的化學病因，無形中，都是這些疾病潛伏人體的原因之一。
中央研究院院士顧應昌指出，工商界過去在計算出口品的成本時，並未將污染防治的成本計上，所以對總成本會有低估，這種做法實際是為了短期利益而犧牲了國家環境品質，做了賠本生意而自知。目前許多國家均已制定管制污染法規，並且強制某些產業必須裝置反污染設備，如果國內也這麼做，並不見得會影響到對外的競爭能力。
「引進了科技，卻忘了引進後面的那一套－防治公害的措施，」教育部醫學教育委員會主任委員魏火曜也憂心忡忡。
這教一個健康人如何預防疾病、保健？甚至生了病，病人在大都市的大醫院或診所等候良久，見到卻是醫院馬虎應付的臉，在偏遠地區，則鬧醫師荒。一般公立醫院的水準又不得人信任，整個國內醫療體系有待大加整頓。
偏遠地區的醫師荒有數字可依據。依照標準，偏遠地區應該每二千五百至三千五百人有一醫師，事實上，台灣鄉村每四千人才有一個醫師，醫師的素質堪慮，而且分佈也不平均。
台大公共衛生學系楊志良也指出，目前國家正處於由開發中國家邁向已開發國家的轉型期，公共衛生的觀念如不能同步配合，國家的形象就很難有突破。
兩年半前，許子秋就在這種新舊交替的轉型期，返國擔任這個全國最高衛生行政職位－行政院衛生署署長。

救幾百萬人

許多醫界人士認為去國十一年的許子秋是衛生署的空降部隊。事實上，這只不過是許子秋三十六年來的公共衛生行政生涯中的另一個起站。
出自台南醫生世家的許子秋擁有日本京都帝國大學醫學部學位，美國匹茲堡大學公共衛生碩士及日本京都大學醫學部博士。
原本打算當個婦產科醫師的許子秋，在二次世界大戰後，即民國三十六年，在重慶聽了當時軍醫局局長金寶善的一句話，使決心走上學醫人士極不願走上的一條路－公共衛生行政。金寶善告訴他：「當醫生只能救幾百個人，從事公共衛生卻能救幾百萬人。」
從那個時候開始，許子秋從衛生局基層課員一直到台灣省衛生處處長，都未脫離這條路。
在擔任十年省衛生處處長後，十一年前，許子秋飛往聯合國世界衛生組織，負責推動西太平洋區家庭計劃、婦幼衛生、人力發展、家庭醫學、保健宣傳等工作。
就在他離開台灣的次年，衛生署成立了，歷經兩任署長，許子秋回國上任第三任衛生署署長。他一上台就惹來大眾傳播界的「秋波」風波。原本他只打算在國內多引進一種可供選擇的節育方法，並且是經醫師依個人情況指示使用，卻被抨擊為強制要將這種在第三世界國家普遍使用的節育長效針劑硬打在婦女的手臂上。
這就是許子秋，「吃虧在嘴巴，講話沒有技術，」師大衛教系副教授呂槃說。
他的一位部屬認為他性子太急，蹦一聲就跑到前面去，不懂得事見和輿論界溝通清楚。至今衛生界一些醫藥小報就常以他為箭靶，漫罵連篇。許子秋也因而成為衛生界相當引起爭論的人。
一位中央高階層官員搖頭歎氣說出，國內公共衛生界及醫學界派系多得複雜，一出來推動事情就會挨罵。許子秋就處在這種吃力不討好的處境。

不只一次挨罵

在倡導新觀念時，許子秋不只挨罵一次。早在民國五十一年，他擔任省衛生處處長，首度唱出「家庭計劃」的字眼時，便遭受立法委員的強烈抨擊，理由是要反攻大陸，打仗需要人力，怎可倡導節育？逼得許子秋不得不一天到晚改變「家庭計劃」名稱，改為「孕前衛生」等字眼。
同時他當年自日本引進播放著「少女的祈禱」曲子的垃圾車，將全省各地的固定水泥垃圾箱全部拆除，「這也是一番蠻幹」，許子秋笑笑，不好意思地說。
有人更將他的名字與廁所連在一起稱呼，稱「子秋式廁所」。這種廁所是法國式抽水馬桶所做成的公共廁所，可供都市路人及鄉村居民使用。原來他擔任省衛生處處長十年期間，大舉改善環境衛生。「那時候所建的合於標準的廁所比當時蓋的房子還多，」許子秋說。
走路動作快，腦筋轉個不停，也是許子秋的特色。往往他走在衛生署走廊上，衛生署職員向他打招呼，他卻面無表情，視若無睹，如一陣風般地走過。有人說他是想問題想出了神，有人卻怨他不夠親切，愛擺架子。
他辦公務時常常忘了神。譬如他常邊看公文邊抽煙，往往入了神，就不知不覺地把未熄的煙頭塞入口袋裡，一回還燃燒起來。還有一回，他已下了班，離開辦公室，秘書卻又見他匆匆折返，迅速翻遍公文包、桌面及抽屜，原來他忘了香煙頭擺在那兒，怕引起火災，就氣急敗壞地回來尋找。

飛跳的構想

許子秋的點子相當多。「他有滿腦飛跳的構想（flight idea），」衛生署醫政處代處長葉金川提及許子秋常常不管現實如何，先想現在該怎麼做，再來比較想的與現實的差距。「這讓我們有突破做去，因為我們老在現實漩渦打轉，眼光看不到外面，但不見得他的每個想法都可行，」葉金川說。
許子秋也是有問題立即解決型，往往他在辦公室一想到什麼問題，一溜煙就直接跑到衛生署各處主管那兒去尋求問題的答案。使得坐在署長室門口辦公的機要秘書劉重生，常常四處打電話到各處去問：署長在不在你那兒？
也有人批評許子秋太過固執、堅持己見，許子秋則認為衛生行政工作是以技術為主，而「science 是沒有majority的，」許子秋夾雜著英、台、國語三種語言解釋「科學」是說一不二，並不是服務「多數」的。
許子秋做事也有如他走路一樣，如一陣風。「他做事很心急，想到要做什麼，恨不得你馬上做出來，」衛生署保健處副處長黃梅形容許子秋給人的壓迫感。民國四十九年許子秋擔任台北市公共衛生教學示範中心主任時，黃梅擔任護理長。一天早上，許子秋發現來健康檢查門診的兒童都由護士幫忙，媽媽卻在一旁無事可做，便要黃梅多準備幾個磅秤，讓媽媽親自為自己小孩磅體重，比較有參與感。黃梅中午辦完事回到中心，卻已發現一大群媽媽已手忙腳亂各自為自己孩子磅體重。原來許子秋等不及，自己先去做了。

從方案開始

許多醫界人士認為，許子秋是真的想做些事。在許子秋而言，要做事先從針對各種衛生問題、擬定方案開始，而這也正是衛生署的職責－擬定法規、方案，再用來指導、監督省市衛生行政機關執行。
「這些全都是plan（方案），」長得瘦小的許子秋指著大辦公桌上的卷宗說。所謂的「飛跳的構想」就落實在這些方案上。
目前衛生署法規有七十五條，這些法規原來多半是民國三十六年在南京訂定的，相當的過時、老舊，譬如目前國內已沒有天花這個疾病，卻仍存有一些法規規定如何防治天花。許子秋上任兩年多來，衛生署已修訂了五十七條法規，擬定了三十二項方案。
這些方案或法規全是針對當前重要公共衛生問題訂定。較重要的如環境影響評估法、肝炎防治計劃、優生保健法、醫療保健計劃、優良藥品製造標準、加強食品衛生管理方案等。
在衛生署有限的人員編制（衛署職員二百三十三人，環保局一百餘人），每天又要處理繁雜的例行工作的情形下，許子秋聰明地找來百餘位學者、專家，就其專長，組成十四個委員會，義務去衛生署開會，擬定方案。只有每三個月給車馬費五百元。「這不是義務，這是榮譽，」許子秋說。他也曾請行政院長孫運璿召見這批來自醫界、公共衛生界、法界及經濟部的委員，讓他們感受到這份工作是項榮譽。

善用各界人才

許子秋認為，衛生是社會與經濟因素的結合，每個人都與切身的衛生息息相關，尤其是一些學者、專家平日都已在思索與衛生有關的問題，何不集中起來，廣集他們的意見。
請這些立場持平的委員，也讓許子秋免除一些人情的困擾。以請來二十餘位教授的中央藥品審查委員會為例，以往審查藥品合格與否，全由藥政處一個課長就可決定，於是紅包傳聞不斷，現在則須經過委員會集體審核，「即使立法委員來託情，我也沒辦法，」許子秋擺擺手說。
大膽啟用新人，懂得授權，也是許子秋的特色。他說：「年輕人有前途，可以接班，做事可以突破。」許子秋一直堅信，做衛生行政不是做官，必須具備真才實學的專業知識，因此他相當重視部屬的專業學歷及能力。近兩年內，許子秋一口氣用了八位博士及四十幾位國內外碩士。他希望培養這群人來接下台灣公共衛生的棒子。有的人則批評，他用的人學歷雖高，卻不見得具有公務員資格，是「黑官」。
魏火曜則指出，許子秋啟用的這些新人，很能做事，不是在敷衍過日；尤其台灣願意走衛生行政的人很少，應該要好好重用。
「他一旦信任你，就相當能授權，」食品衛生處處長劉廷英提及許子秋第一次召見幹部時，就強調各處處長在能自己做主的範圍內儘量做主，不用把大大小小的公文送到他那裡去。
然而許子秋腦筋轉得太快，逼得太緊，常常使受他重用的部屬喘不過氣來。另一方面，一些遭受冷落的老幹部卻賦閒在一旁或者唱反調。這是衛生署潛伏的人事問題。
許子秋上任以後，最想要改變的是一般人的公共衛生觀念。他認為把健全的公共衛生觀念落實在行動上，已事不宜遲了。
他舉了個諷刺的事實說明個人公共衛生的落後。他指出，衛生署要管理飲食攤販的衛生問題，須從大專院校附近的攤販開始做起。他認為，大專生應是最懂得飲食衛生的，卻仍去攤販處購買，讓雜亂攤販得以在學校附近滋生。

公衛觀念待突破

他一回到國內，最大的驚奇是一些縣市衛生局只想蓋大醫院、添購昂貴的醫療器材，卻未曾想到投資在基層醫療網的建立。他認為，只有二○％的民眾到省市立醫院看病，另外八○％到開業醫師診所那兒去，並未享受到公家的醫療照顧，導致政府所花費的醫療預算並未百分之百利用到。另一方面，偏遠地區民眾卻是求醫無門，得不到最起碼的醫療照顧。
許子秋建立基層醫療網的理想就在「群體醫療執業中心」計劃上，初成雛型。衛生署將原先撥給省立醫院買醫療器材的一億元預算，挪來支援這個計劃。
自今年七月一日起，衛生署請台大、榮總、長庚等大型醫院，派遣醫師到台灣十二個鄉村衛生所，為當地村民看病。只是這個計劃試辦兩年後，能否紮根，仍是很大的考驗。尤其顯見的是多半的醫師下鄉意願太低，如何能在鄉村長期執聽筒？
一般的省立醫院也難得民眾信任。譬如宜蘭三星鄉衛生所的榮總醫師，要將一名需要盲腸炎開刀的村童送到省立宜蘭醫院去開刀，病人家屬卻不願意去這家距離較近的省立醫院。
「只建立硬體，卻忽略院內的軟體－醫院，」許子秋針對這個問題，進一步擬定省市立醫院改革計劃。
另外，譬如與人人日常生活息息相關的醫療費用，許子秋指出，常常有人抱怨醫療費用太高，卻沒有法律依據，許子秋也緊逼醫政處葉金川快馬加鞭，修訂有關現今種種醫療問題的醫療法。

環境品質與經濟的戰爭

去年甫獨立的環境保護局也可看出衛生署開始重視環境保護的重要。許子秋認為這需要經濟部的支援，及工商業界的配合。
尤其是目前剛剛擬定的環境影響評估法，用意在經濟部核准業界設立新工廠時，要先依據環境影響評估法，評估各種工廠會對周圍的環境造成何種影響。「如有污染環境的可能，要事先投資在預防的設備上，而不單只是投資在生產，」許子秋說。
同時，衛生署環境保護局已開始在空氣污染較嚴重的地區，如三重、南港、板橋、高雄等七個地點設立空氣污染數據，如二氧化硫、氮氣、臭氧、一氧化碳、懸浮微粒等含量數據，經由數據通訊系統傳回監視中心－環保局的電腦資料室的印表機立即印出各地的污染數據。環保局打算建立台灣空氣品質監視資料，做為日後防治污染措施的依據。
目前，衛生署已漸能跨越行政機關，挺起胸來為國內環境品質戰鬥。
譬如為了防止空氣污染惡化，許子秋堅持中油公司投資生產比較不會造成污染的低硫化重油，這使得中油要再投資十億元提煉這種重油，經濟部因而面有難色，但在許子秋的堅持及行政院的協調下，中油終於投資生產低硫重油。
此外，環保局也跟中油協調，國內主要都市的加油站不要再賣普通柴油，機車、汽車一律使用高級柴油，以減少製造廢氣。

責任與錢

許子秋的點點滴滴公共衛生行政觀念，已漸漸變成具體的行動。然而平心來看，衛生署有那麼多的責任，卻由於衛生行政的多頭馬車制（見表），可運用的預算又少（七億元），比起台北市衛生局年預算的二十億元，有點小巫見大巫，衛生署是否有足夠大的聲音號召省市衛生行政機關、醫院一同往同個方向走，是醫藥界人士一大質疑。
再深一層來看，衛生署雖對省市衛生單位具有監督、指揮權，但由於衛生署對他們並沒有直接用人或者撥預算權，衛生署訂定的有形措施，以及許子秋本人無形的公共衛生觀念－譬如強調基層醫療的重要性等，是否能貫徹到省、市衛生局，對許子秋是很大的挑戰。
一位中央政府高階層官員坦白指出，衛生署下面有個那麼大的省衛生處及台北縣市兩個大衛生局，身為中央衛生行政機關首長的許子秋很難監督、指揮得了，使得許子秋處境為難。
舉個例來說，許子秋認為，為了顧及地方自治權限，省、市、縣政府首長當然有權決定地方衛生行政首長人選，但由於這些人將來要與衛生署在政策執行及觀念溝通上密切配合，才能有力發揮整個衛生行政網的力量，「總是要說共同的語言，至少要用什麼人，可先讓我知道，彼此商量，畢竟我們是同一目標，要做好事情，」許子秋說。目前許子秋很少事先預知這些地方衛生行政機關的人選。
由於今天要解決的公共衛生問題，已不像民國四十年代至六十年代，主要在防治傳染病，當時的衛生行政機關獨立做事就可解決問題，今天則牽涉到很多機關，譬如經濟部是核准工廠的設立，外貿單位則負責進口產品及原料，但出了污染、毒害問題，大家的箭頭便指向衛生署。「這個時候的衛生署署長就必須相當具有協調能力，」楊志良說。
如果許子秋能做好一個公共衛生行政的協調者，那他就是在國家轉型期，做了個很成功的銜接。但這對這位自稱不愛交際的公共衛生行政最高首長，一直是一大挑戰。