沉默的海嘯

依照過往的經驗，農作物歉收才會造成糧價上漲，但國際穀物理事會（International Grain Council）統計顯示，去年全球穀物產量不但比二○○六年多八○％，更是有史以來產量最高的一年。

價格上漲與產量增加同時發生，表示全球農業市場出現了結構性的轉變。

中國、印度等新興國家糧食需求急速增加，是大家最熟知的原因。生產速度趕不上需求增加，是另一個根本性的原因。農業有氣候與季節等人類無法控制的因素，無法像工業生產一樣，短時間內擴充產能。

而且，目前還可以再開發的大面積可耕地都在巴西、俄羅斯、中亞、非洲等國家的偏遠地區，開發這些農地需要花很長時間建基礎設施。國際糧食政策研究所就估計，糧價每成長一○％，只會帶來一％的產量增加。

近兩年不斷擴大生產規模的生質能源，更是千夫所指的罪魁禍首。二○○五年開始，美國政府大量補助生質能源生產，全球穀物價格也大約在同一時間開始飆漲，這說明了農地轉種生質能源作物，是最近一年榖價飆漲的最主要原因。

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聯合國認為，導致這波糧價上漲的並非氣候或蟲害等臨時性因素，而是結構性因素，所以一直到二○一五年，全球穀物價格預計還會再成長一○％到二○％。

「只要能源價格繼續高，就沒有便宜的糧食，」農委會主委陳武雄說。

飢民走向街頭

糧價高漲，首先獲益的就是農業出口大國。全球第一大農產品出口國美國，去年農業淨收入就比過去十年的平均收入多一半，達八百七十億美元，成為最大的獲利者。

不過，消費者、糧食進口國與窮國等高糧價下的最大受害者，才是大家應該關心的問題。曾獲諾貝爾經濟學獎的芝加哥大學教授貝克（Gary Becker）估計，假如糧價增加三分之一，富國的生活水準只會降低三％，但窮國會降低二○％，因為糧食是他們生活中的最大支出，價格高漲將直接衝擊到生活。這也是為什麼印度人民走向街頭的原因。

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一九六○年代的綠色革命，帶來豐沛與低價的糧食，使各國有更多資源投入其他領域發展，造就了全球經濟與科技的蓬勃發展。因此，大家免不了要擔心，糧價過高是否會阻礙人類社會的進步？

《經濟學人》就擔心，糧價飆漲會讓過去十年來全球消滅貧窮的努力化為烏有。聯合國世界糧食計劃署（World Food Programme）官員甚至稱這波全球糧價飆漲將是「沉默的海嘯」。

這樣的擔憂，讓農業問題在國內外媒體的曝光率大增，突然成為顯學。各國政府與國際組織，無不絞盡腦汁，尋求解決之道。

在台灣，政府計劃調降農產品進口關稅。開發中國家以補貼糧食價格、限制出口或增加出口關稅，來抑制國內價格上漲。不過，世界銀行警告，這些應急措施，不但只是治標而已，也讓市場上的糧食更少，使問題惡化。

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不久前，由聯合國與世界銀行贊助，全球四百位學者專家參與，歷時四年完成的《農業與科技發展的國際評估》報告指出，要治本，全球農業政策與貿易就必須進行根本性的變革。尤其由歐美先進國帶頭的各國為保護農民與國內市場而過度補貼農業的政策。

歐美國家不但享有技術、規模與價格的優勢，每年還以龐大預算補貼農民，使過去幾十年來歐美糧食生產過剩，造成全球糧價低落，窮國農產品不但無法與歐美國家競爭，農民收入也難以增加，使富國愈富，窮國愈窮。

補貼政策拉大貧富差距

同時，世界銀行估計，因為農業利潤太低，開發中國家投資灌溉系統、農業科技等增加生產效率的動機也大為降低，近三十年來，農業投資佔公共支出的比重，減少了一半。許多窮國本來是糧食出口國，卻因此變成進口國。換句話說，過度補貼的政策，使全球農業市場形成一個不公平的競爭，拉大貧富差距，掉入惡性循環中。

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英國環境、糧食與鄉村事務部首席科學家、《農業與科技發展的國際評估》計劃主持人瓦森（Robert Watson）指出，「雖然我們該為全球糧食產量不斷增加感到高興，但並不是每個人都受益，我們還沒有達到全球性的成功。」

許多專家學者就主張，應該趁糧價高，矯正扭曲市場的農業政策，減少過度補貼，刺激農民增加生產效率與各國投資農業科技的動機。一向主張自由市場經濟的《經濟學人》認為，「這次危機是這一世代絕無僅有的機會。」聯合國、世界銀行與歐盟的一些學者也呼籲各國該檢討生質能源的發展政策。

最近美國國會與歐盟都已在檢討農業補貼政策，台灣也有不少人主張應該減少休耕補助。

過去幾十年來的農業發展模式與政策， 雖然對全球經濟發展貢獻良多， 但階段性任務已達成。為了因應今天全新的全球化政經環境，一場新的農業革命， 已勢在必行。