推不動計劃的民航局？

　七十六年開放天空以來，台灣地區飛行架次成長了一倍。根據國際航空運輸協會估計，二十年後亞太地區空運量佔全球民航的比例，將由目前的四分之一，成長為五一．二％。整個亞太地區空運蓬勃，是支撐台灣成為空運中心的基礎。

　這次通話系統的故障，卻可能威脅空運中心的美夢。

　因為包括雷達、通話系統、電腦等的航管系統，不僅關係每年進出台灣上空一千萬人次的生命安全，也決定未來亞太地區空運中心的服務品質。

　通話系統故障不過是冰山一角，只是航管系統十年更新發展計劃失敗的後遺症之一，「這是個警訊，還可能會有更嚴重的情況等著發生，」一名美國飛機公司台北辦事處經理警告。

　航管系統發展十年計劃，由前民航局長毛瀛初推動，目的是發展先進的全自動化航管系統，為期十年（六十九年至七十八年）。其中最重要的子計劃––航管自動化系統，因為承包商洛克希德公司無法如期在七十七年交貨，遭民航局斷然中止合約，目前仍在纏訟中。

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　十年航管計劃的失敗，暴露了民航局的人手不足，士氣低落以及缺乏規劃執行能力。

　民航局這些問題，冰凍三尺，已經累積了十幾二十年，急待解決；否則就像通話系統的故障，在民航局長袁行遠囗中只有「百萬分之一的機率」，卻還是發生了，原因是自啟用以來，累積許多故障沒有解決，終至一發不可收拾。

　民航局人手不足表現在十年航管計劃。負責這項計劃的三十三名成員全是由民航局各單位借調來的兼職人員。其中真正能全心投入的不過十幾人，卻要負責這項四十四億元的大型計劃。

　人力不足，造成工作負荷增加，飛航管制員最能體會這種壓力。十年來，台灣地區的飛航架次成長了一．五倍，可是管制員的編制從來沒有調整過，反而從今年初開始取消休假。工作時平均拉長了三分之一，工作份量也加重，通常標準是一個人同時管六、七架飛機，可是現在最忙碌的時段，一個人可能得同時管制多達十五架飛機。

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　民航局士氣的問題，由來已久，必須要追溯到十幾年前的一項措施─當時的民航局長毛瀛初把民航局由交通事業單位改為一般行政機關。

＜span class=’Doc’＞方便之門大開

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　這一改，影響既深且遠。從此方便之門大開，進用人員不必像交通事業單位（例如電信局）必須通過特考，因此方便空軍轉業民航局，阻礙了民間人才的升遷管道；同時也帶來另一個後遺症，因為改制之後民航局的待遇就不如從前。

　十幾年來這兩個因素糾結在一起，嚴重打擊民航局的士氣。

　空軍轉業往往可以空降主管職位，民間人才卻必須由基層幹起。由於軍中資歷來到民航局可以轉敘，所以往往比同時進入民航局的民間人才資歷高，一來就當上組長、甚至副局長的大有人在。

　由科員做起的文官，一路孜孜矻矻往上爬，十幾二十年熬到科長的位置，大約也到頂了，再上去副組長以上的職位，多半安排好軍中轉業的人，「我是萬年科長，只好他們（軍）作官，我們（民）做事，」一名民航局科長自嘲。

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　雖然空軍轉業也有適任的人才，但是空降的作法很難讓基層做起的人心服。面對外界的批評，民航局一位出身空軍的高級主管立即反問：「民間人才在那？」

　也許可以同時從另一個角度來看這個問題─民航局是否真的積極培養過民間的專業人才？

　國內沒有航空學校，早年民間的確沒有人才，所以必須仰賴空軍；但是空軍空降民航局佔主管的缺，目前民航局七個組有六個組長出身空軍，循國家考試進來、由基層開始歷練多年的民間人才沒機會冒出頭。

　這兩個因素互相影響，扼住了由基層而來的活水源頭，造成「民間沒有人才」的表象。

　真正解決之道，還是要讓專業人才出頭。交通部空運科科長林信得指出，自從天空開放以來，民航的事務變得非常複雜，從國際事務（例如航權）、飛航管制，到機場的硬體規劃和營運管理，都需要真正的專業人才。

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　另一方面，待遇問題不僅有損士氣，也留不住人才。以維護修理人員為例，他們的待遇比屬於交通事業單位的電信局同類人員低三分之一，因此六年前新進七十三人，離職五十一人，流失率高達七○％，編制人數一直補不齊，「實在留不住人啊！」一名維修區台的區台長表示。

　留不住人才，使得民航局的規劃能力受到考驗。十年航管計劃失敗，正好凸顯民航局規劃能力的不足。

　當時一手促成這個計劃的民航局長毛瀛初，一心想做「全世界最好」的航管系統，因此對設備和功能的要求極高，卻因此被一些人批評為「好大喜功」。

　例如，當初民航局要求使用電子資訊顯示板，來顯示飛機的編號、高度、速度等資料，取代現行用電腦列印或手寫的紙條，可是設計的當時，電子顯示板美國仍在研發中。

＜span class=’Doc’＞禁不起任何風險

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　為了繼續十年航管計劃未完成的目標，民航局又規劃了「調整計劃」，預計於八十三年完成。記取以前的教訓，「我們現在禁不起任何風險，不能說要全世界最好的，但至少要屬於第一流的，」民航局長袁行遠表示。至於更長程的計劃，目前民航局尚未考慮。

　一名交通部官員憂心地指出，沒有後續的計劃，下一個十年怎麼辦？如何應付未來亞太地區空運成長一倍的速度？如果不及早規劃，是否會重蹈上一個十年計劃的覆轍？

　在過去種種航管計劃尚未完成前，目前最重要的是回歸基本。擔任管制員十六年的飛航管制協會理事長王明仁表示：「我們不要求多先進的機器，只要有維修良好的雷達和通話系統，我們就能提供最好的航管服務。」

　實際的情形是，當初指望十年航管計劃在七十八年完成時，順利取代現有老舊該汰換的設備，如今期待顯然已因計劃失敗而落空，只能繼續期待「調整計劃」。

　另一方面，民航局汰換設備的速度也不夠快。例如管制員希望增加備用的雷達天線，目前民航局北中南三座終端雷達都只有一個天線，均已使用十餘年，只能利用晚上飛機少時才得以停機維護檢修，「我們常有夢魘，怕雷達不知什麼時候突然停掉，國外都有二個雷達同時轉，」一名中正機場的管制員說。

　因此這次通話系統故障，對希望汰換設備的人而言，具有正面意義。過去汰換設備過程中，常有出乎意料之外的事發生，例如轉送通訊資料的北部微波中繼系統的汰換，預算分二年編列，第一年執行完畢之後，第二年預算卻被民航局刪除，負責汰換維修的飛航服務總台事前並不知情，搶救不及，只好隔年再追加預算，拖了兩、三年都沒有完成。

＜span class=’Doc’＞民航局是黑洞？

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　自從發生通話系統故障事件之後，「已經開始盡量增加備份，現在申請比以前順利多了，」飛航服務總台總台長呂維奇說。

　面對民航局累積多年的問題，身為主管機關的交通部難辭其咎。然而早年外界都有「交通部指揮不動民航局」的印象，也有位前任交通部長形容民航局是「黑洞」，屬於軍方勢力範圍，鞭長莫及。

　民國七十六年開放天空以來，民航業務激增，交通部也曾打算整頓民航局。過去交通部曾有幾次想派部內官員接民航局的主管職位，但都未能如願，部份原因是當事人怕去了民航局，孤掌難鳴，做不了什麼事。

　一名交通部官員指出，根本的作法還是要活絡民航局內部的人事管道，拔擢經過基層歷練、了解民航的人才，關鍵就在民航局長和交通部是否能達成這項共識，並且付諸實行。

　拋開枝節的行政問題，將眼光轉向國際。目前亞太地區的空運正在飛躍成長，而這個區域內的國家莫不卯足了勁，在軟、硬體上猛下功夫，冀望未來分得一杯羹。

　反觀國內，十年航管計劃的失敗已經使台灣錯失一次機會。未來，台灣能否再度掌握契機，在亞太空運新版圖上掙得一片江山？民航局是否能善用專業人才，打好這一仗？這些問題，只有等待民航局及主管機關交通部來解答了。▉