台灣特區　鬆綁多、策略少

最近政府正式推出的「自由經濟示範區」，至少出現三大「特色」：一、資源分散：地域橫跨「六海一空一農技」八大區域。二、各區定位不明：除了農技，七大區域目前對準的產業尚不明朗。三、虛擬專區牽強：金融、醫療等產業根本與區位無關，導致政策溝通不良，縣市首長、企業大老迄今「霧煞煞」。

「（示範區）現在有人懂、有人不懂，但半年內，看到具體成績，大家就明白了，」對於地方政府、產業界的疑惑，自由經濟示範區的規劃者，經建會主委管中閔似乎不以為意，信心滿滿地保證，「台灣會變得很不一樣。」

管中閔更透露，「金融業（納入示範區）只是開始，到年底前，我們還會讓更多產業，納入虛擬示範區。」

一邊是疑惑不解，另一邊卻胸有成竹。這個落差得先從台灣的「自由經濟示範區」究竟是什麼談起。

「先把實體和虛擬特區分開來談，會比較清楚，」行政院副院長毛治國接受《天下》專訪時解釋。

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自由經濟示範區中，「六海一空一農技」的規劃，其實是以二○○三年陸續成立的「五港一空自由貿易港區」（基隆、台北、台中、高雄、蘇澳港，與桃園航空城）為基礎，再加入台南安平港自貿區，和屏東農業生技園區。

透過大幅鬆綁海關規定，讓更多國內製造業、農產加工業廠商，能以「自貿區供應商」的身分，不用位在特區內，只要是做外銷，就能享有特區進口原料、出口商品免關稅的優惠，也就是所謂的「前店後廠」。

以台北港東立物流為例，東立利用設點在自由貿易港，關稅、營業稅與貨物稅有優惠，透過電子化追蹤系統做保稅，進口零組件後運到區外，委託國瑞等二十二家廠商，組裝豐田汽車的Altis車款，外銷中東。東立就是前店，豐田等二十二家廠商就是後廠。

在非物流、貿易相關的服務業，如：國際醫療與金融，則與這些港區都無關。簡單來說，其實就是法規鬆綁，開放新業務，鼓勵創新。

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法規鬆綁　其實與特區無關

以金融為例，其實就是龔照勝擔任金管會主委時期，一度想推行的分級管理政策。

根據金管會的草案，將逐步開放符合一定資格（如資本適足率前段班）的銀行，賣給專業知識比較高的法人客戶和財富管理客戶，可賣比較複雜或風險性較高的外幣衍生性金融產品。

「金流是活的，無法限制在特定區域內，因此我們才用虛擬特區的概念，逐步鬆綁金融監理，」管中閔解釋。

鬆綁就鬆綁，為什麼一定要硬包入示範區？毛治國坦言，把金融等與特區無關的行業納入，是要強化政府「有控制地自由化」的形象，爭取社會的信任。

經濟學家出身，篤信自由市場的管中閔承認，「這是為了搶時間，且戰且走的做法。」

管中閔認為，台灣二○○二年加入WTO之後，早就應該大幅鬆綁，減少貿易保護主義和過時的監管思惟，產業、市場自然會找到因應國際競爭之道。

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但他認為，台灣經濟被法規和部份官員的保守心態，綁了好幾個結。因此他把「自由經濟示範區」變成一塊法規鬆綁的「大招牌」。第一階段不用修法，先採行政命令，能鬆綁多少，就鬆綁多少。

「結打開了，台灣經濟馬上會有活力，」管中閔預期，透過目前「自由經濟示範區」的法規鬆綁，明年底前，就可增加國內生產總額三百億元及一萬三千個就業機會。

策略還是二十年前的老招

從亞洲回頭看，台灣示範區政策暴露出不少缺點。

首先，不論是中國大陸、馬來西亞或韓國，國家往往先思考自身定位、獨特優勢和轉型需求，再於一定的地區範圍內成立經濟特區「做實驗」。特區內法規的鬆綁或減稅措施，僅是達成目標的工具。

但管中閔推動的「自由經濟示範區」，卻反將法規鬆綁、甚至減稅、免稅，視為「經濟特區」的目的，而非手段。

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綜觀行政院端出的大菜，第一階段十三項法規鬆綁：海關關務、境外人士入境簽證程序、農業發展、金融監理；第二階段，計劃中的「自由經濟示範區特別條例」，要鬆綁特區內陸資來台投資比照外商（WTO）待遇、私人醫療機構可專辦國際醫療營利，和企業海外獲利匯回投資免稅、外籍白領來台前三年減免所得稅等多項減稅措施。

學者指出，沒有長程願景的「自由經濟示範區」，不僅失焦，更容易淪為企業去管制、減稅的無限上綱，反而增加經濟發展的風險。

台大經濟系教授林向愷、前經建會主委陳博志等多位學者批評，出口導向的經濟體台灣，要轉型，靠的早不是企業控制成本的能力，而是用品牌、研發、和產業鏈整合，以創新加值向全球爭「定價權」。但目前的示範區規劃中，沒有任何鼓勵產業升級轉型的政策。

「說穿了，還是只有自由化和擴大租稅優惠，這兩個台灣用了超過二十年的老招，」林向愷直言，「這證明政府對產業轉型，既沒想法、也沒辦法。」

即使力挺「自由經濟示範區」的工總理事長許勝雄，也忍不住建言，「我們樂見政府落實法規鬆綁、市場開放，但示範區應更明確衡量台灣的條件，擬定發展和招商目標，集中資源發展，才能真正發揮拚經濟的效果。」

前店後廠　管理成本高

除了願景不清，自由經濟示範區另一個難題是：「前店後廠」怎麼管？當後廠範圍無限延伸，如何處理區內、區外廠商的公平問題？

根據目前示範區的法源「自由貿易港區設置管理條例」二十九條規定，外商在自貿區設公司，或委託自由港區內的公司，從事貨物儲存或簡單加工，只要內銷比例低於一成，都可免除營所稅。

過去因為港區空間有限，國內稅收損失也有限。未來一旦後廠無限延伸，外商免稅優惠會不會無限制擴大？更恐怖的是，外銷為主的本國廠商會不會化身為外商，藉此避稅、逃稅？屆時，台商與外商競爭公平性的問題，將再度引發爭議。

示範區若無配套，也會使弱勢產業提早遭受衝擊。

譬如：管中閔最愛舉例的屏東精緻農業園區，未來園區廠商可進口越南等國茶葉，包裝後，化身台灣製ＭＩＴ出口。到底要進行哪些加工、要有多少比重，才能掛上台灣製的標籤？或者才能稱為台灣茶？

另外，此業務的開放，得利最多的將是農業加工與品牌廠商，本土茶農又得到什麼好處？這些配套都需要進一步定義，農委會台灣農產品的認證，也需要嚴格把關。

不利勞工與弱勢產業

目前，示範區的規劃，也缺乏對大規模鬆綁、自由化後，對弱勢產業和本地勞工的衝擊評估。

「自由經濟示範區，等於一次讓諸多免稅優惠方案，分段通車、提早上路，老闆們樂得降稅，但勞工卻要面臨增加外來競爭、甚至和國外移工稅負不平等（外來白領所得稅前三年減免）的新困境，」前台灣國際勞工協會理事長顧玉玲痛陳，「到目前為止，經建會所提出的經濟遠景，沒有對台灣整體發展的宏觀想像，也缺乏重點產業的長程扶植與規劃。這樣的政策，只是財團老闆的再一次大降稅，憑什麼要我們（勞工）接受呢？」

世新大學口語傳播系教授游梓翔觀察，「自由經濟示範區」和過去不少政府重大政策相同，在政策制定前，沒有想好如何和民眾溝通「why」為何要做，和「how」如何做到，就急忙推出。更缺乏對亞洲特區競爭者的分析、和對國內弱勢產業衝擊的評估與因應之道。「光是畫經濟或貿易數字成長多少的大餅，多數民眾自然無感、更難以接受，」游梓翔說。

政府且戰且走　副作用更大

缺乏方向、倉促上路，面對產、學界共同的質疑，「政府是有宏觀規劃的，但要一步一步來，」行政院副院長毛治國解釋，自由經濟示範區的初衷，是台灣要走出去，增加國際競爭力，必須積極和各國洽簽ＦＴＡ。而各項對外貿易協定帶來自由化的利弊得失，先透過「示範區」來進行試驗，有了結果，才能做為日後配套政策的依據。

改革落伍法規、逐步走向全面自由開放，或許的確是地小人稠、外銷導向的台灣，面臨國際競爭，必須走的道路。問題是，「示範區」開了數不清的後門，區域無限延伸，也失去了「實驗」的意義。

歸根究柢，目前台灣的「自由經濟示範區」，仍是政府「且戰且走」心態下，既想「試驗療程」（自由化實驗）、又想「一次見效」（馬上拚經濟），以至有如一帖包含太多藥方，卻不知要治什麼病的「大補丸」。不只療效難免令人懷疑，更可能先引發副作用。

亞洲各國，國情、發展階段均大不相同。適合韓、日、星、馬等國的特區政策，不見得能套用在台灣，但政府卻必須趕緊學習，各國看似「瘋」特區，背後實則定位清楚、進退有據的政策規劃。

台灣的「自由經濟示範區」，到底能不能救「悶經濟」？除了目前的全面鬆綁、自由化之外，政府能否進一步凝聚共識，在競爭環伺下，找到台灣的自我定位和發展利基，能否提出對未來產業、社會真正的願景與策略，是關鍵中的關鍵。