CEO市長再造美國 — 新世代首長：借鏡國際

很多紐約的遊客，都和在紐約市時代廣場工作的艾佛羅多，有著類似的紐約故事。
　多年以前，艾佛羅多懷著八個月的身孕，走出時代廣場四十二街的地鐵車站，要找先生一起去吃頓午餐。但是她一路上不斷受到性交易、兜售古柯鹼的種種騷擾。她到今天都還無法相信，那些人連懷著八個月身孕的女人都不放過。
　艾佛羅多的故事，也是很多人的紐約印象，危險、黑暗。
　現在可不同了。近年來紐約的犯罪率大幅下降，七十六個警政轄區的謀殺、竊車率都下降超過三○％，觀光旅遊收入逐年爬升，新旅館、新辦公大樓、新連鎖商店接連出現。就在艾佛羅多走過的四十二街上，充滿著無邪童年故事、散播快樂的大型迪士尼商店，剛剛開幕。
　紐約真的變了。不只紐約，從美國的東岸到西岸，幾個知名大城市，都變得令人眼睛一亮。
　背後的功臣，是一群新生代市長。他們以不同於以往的理想和方法，大力改革市政，讓過去逼得中產階級出走的城市，有點安居樂業的味道。
　長久以來，美國的大城市一直惡名滿天下。髒亂、犯罪、沒效率，就像是大城市怎麼也甩不開的原罪。
　當家的市政府更被視為民主的落後地區。市政府討論的政策很少超越如何讓交通號誌連線的層次，修補道路的速度慢得讓市民光火，只是一味創造工作安撫利益團體。

滿足民眾基本需求

　大約五年前，一群有點像是企業總經理的新生代市長，入主紐約、費城、印第安拿波里、克利夫蘭、芝加哥、密爾瓦基、洛杉磯的市政府。他們的改革行動陸續出現在美國的報章雜誌上，改變大家的都市印象。
　這群新市長有的是黑人，有的是白人，有民主黨，也有共和黨。但是他們不談族群，只談效率。他們相信真正令中產階級痛恨的，不是族群，而是行政效率不彰。他們引進企業競爭與科學的做法，提升效率、減少腐敗與浪費。美國時代雜誌稱他們為「後意識形態市長」。
　這群市長沒有擴大福利、扶助弱勢等冠冕堂皇的願景，他們只是努力回復城市安居樂業的根本。垃圾有人清、上街不害怕、小孩能受良好的教育，這些事看來平凡、瑣碎、甚至庸俗，但他們相信這些是黑人、白人、亞洲人共同的渴望。
　許多人稱他們是務實主義，其實他們有理想。他們相信問題叢生的大都市，仍有改變的可能。
　於是他們選擇了不同於過往的方法，大幅翻修市政。

市政招標　降低赤字

　預算赤字是大城市最大的困擾。
　十幾年來，聯邦對市政府的補助大幅縮水。中產階級與企業無法再忍受都市低劣生活品質與不斷加稅，紛紛搬離城市，也帶走了稅捐，使得市府的財政問題雪上加霜。美國第五大都市費城，到九二年，預算赤字達兩億美元，佔市政府預算的十分之一，費城市政府發行的債券，被華爾街列入垃圾債券級。
　如何用逐漸枯竭的資源，維持市政運作，又要對付快速惡化的犯罪與毒品問題，是市長的極大挑戰。
　九二年前後上任的一群新生代市長，走出公共行政的框架，到企管學院找方法，找尋公共行政中缺乏的專業與資源。其中以印第安拿波里市的市長高德史密斯（Stephen Goldsmith）最為積極。
　高德史密斯自稱為CEO，稱市民為顧客，堅信市場競爭是提高效率的良藥。他大幅開放民間企業與市政府競標市政工作。時代雜誌在九四年的一篇報導中，稱他為「民營化王子」。
　高德史密斯一上任，就請來全國性的會計事務所，將市政府幾千項工作的花費，一項項分別計算出來。掌握了各項工作花費的數據，他再打開大門，讓私人企業與市政府競標。其中污水處理工程就是由私人企業得標，成功地大幅刪減預算。
　高德史密斯上任後先成立「開放競爭」委員會，以一年半的時間做研究、準備，然後展開投標。再經過半年之後，公布由白河環境協力公司得標，簽訂五年的合約。
　過去，印第安拿波里市污水處理每年要花三千一百萬美元，但是得標的白河公司每年只收一千四百四十萬美元，就算再加上市政府維修管線與經營污水處理廠每年三百萬美元花費，印第安拿波里市每年還是可以省下超過一千萬美元。
　裁員，佔節省經費的最大部份，但也是開放競爭最難處理的部份。污水交由民間經營後，市府負責污水業務的人員，由三百二十二名減為一百六十八名。市政府與白河公司一起協助被裁撤的員工轉業，其中六十七名員工在市政府其他單位找到工作。白河公司則是提供三十萬美元，為被裁撤員工做轉業輔導，有四十三名員工在接受訓練後，找到新工作。

開放競爭　提升效率

　高德史密斯開放民間競爭的目的，並不是將市政工作民營化，而是打破市政府的壟斷，以效率做為選擇的標準。許多印第安拿波里市的居民，根本不知道污水已經換由民間處理。大家只在乎水的安全與價格，不在乎提供服務的是政府還是企業。
　民間企業也不一定每次都是贏家。印第安拿波里市的公務車維修工作，就在市政府員工擔心被裁員而自願放棄加薪的情況下，以些微的差距得標。得標的市府員工在競爭壓力下，不但降低成本二九％，還大幅加快維修的速度，讓抱怨減少了超過九○％。
　高德史密斯上任五年來，已經將七十幾項市政工作開放競爭。現在印第安拿波里市不加稅，就可以支應三年五億三千萬美元基礎建設計劃、增加一百名警察，而且還有一億美元的存款。
　高德史密斯的開放競爭策略，成為其他城市取經學習的對象。印第安拿波里市的經驗，可以歸納為三大重點。
　第一，在開放競爭前，一定要花時間做研究，一步步慢慢來。
　第二，要將議題攤在陽光下，公開討論。印第安拿波里市將污水處理交由民間負責，前期工作時間長達兩年，讓市政府有充裕的時間充分討論。開放競爭的委員會議不但開放讓民眾參加，也讓員工有說話的機會，這也讓員工有轉業的緩衝時間。
　第三，從小處著手。印第安拿波里市副市長史提特認為，這是最重要的一點。因為剛開始不論如何謹慎，一定都會犯錯。市政府從小處著手，就能以較小的代價，從錯誤中累積經驗。

打擊犯罪　翻修教育

　印第安拿波里市以開放民間競爭出名，而向來以犯罪猖獗惡名昭彰的紐約市，則是在市長朱利安尼（Rudolph Giuliani）努力整頓治安有成後，經常在媒體上展示新面貌。
　在朱利安尼上任的前一年，前任紐約市長增聘了七千名警察。曾任檢察官的朱利安尼上任後，則是將警力做前所未有的運用，從過去認為較無關緊要的脫序行為著手，打擊犯罪。
　犯罪學家凱林與威爾森認為，塗鴉、攻擊性乞討、當街大醉，以及收音機音量過大等脫序行為，不但製造混亂的環境，還會鼓勵更嚴重的犯罪發生。因此，對抗犯罪就要從對付這些脫序行為下手。
　朱利安尼與警察局長布萊頓先在貫穿市區的地下鐵抓脫序行為，驗證理論，再擴大施行到整個城市。
　這樣嚴厲禁止脫序行為的做法，傳達出紐約是個「零容忍（zero tolerance）城市」的訊息，也是為奉公守法的小市民壯膽，讓潛在的犯罪者收斂。
　這個創新的做法，確實相當有效。最近的美國新聞週刊報導，在九三年到九六年間，紐約的謀殺案件減少了一半。位在紐約市區的哥倫比亞大學，這幾年申請人數大增，錄取率已經破紀錄降到二○％以下。入學主任佛達表示，大家終於覺得紐約是個生活的好地方了。
　美國教育部長班尼特曾說，芝加哥的公立學校是全國最爛的。新生代的芝加哥市長戴里（Richard Daley）上任後，大力整頓芝加哥的公立學校。
　民主黨籍的戴里先向共和黨主控的州立法機關爭取公立學校主導權，再著手大力改革。
　曾經有人說，公立學校存在的目的，是為了讓學校員工保有飯碗。戴里要改變這個印象。他不但裁撤了一千七百個非教職的行政工作、強迫七個教師工會與私人企業競爭，還發行債券募集八億五千萬美元，建新校舍、翻新舊有建築。
　更重要的是，戴里廢除舊有的學校委員會，組成帶有企業作風的新委員會，分析學校財務，講究效率。
　委員會在分析財務的過程中發現，每一所學校都設有全職的消防員，以確保燒煤鍋爐的安全。但是學校從一九五○年代以後，早就不再使用燒煤的鍋爐。於是委員會裁撤消防員，將省下的經費，一部份用來開辦嚴格的暑期輔導，強迫成績不到水準的八年級生參加，成果不錯。
　這些市長除了打破成規、創新做法，也努力結盟，讓政策順利推行。洛杉磯市長瑞爾登（Robert Riordan）在這方面相當積極。
　洛杉磯市面積超過四百六十六平方英哩，居民的文化與族群多元分歧，管理不易。來自企業界的瑞爾登依照企業家的務實策略，不斷與不同的族群建立聯盟。他一上台就與洛杉磯黑人警察局長聯手，對他與少數族群建立關係，有很大的幫助。
　瑞爾登認為，市政問題都是民生問題，不是政治問題，他希望市民將他看做是包容不同族群的問題解決者。
　這些新生代的市長也積極地交換意見、相互學習，形成資訊網絡，讓有效的市政管理方式迅速擴散。
　印第安拿波里市長高德史密斯，每隔幾個月就到紐約拜訪朱利安尼。洛杉磯市長瑞爾登上任第一週，就到印第安拿波里向高德史密斯請益。
　他們相互激盪，將落後的市政府變為創新的機房，平平實實地實踐「政府再造」這個時髦名詞，讓大都市真的變得不一樣。新共和雜誌（New Republic）稱為他們為「城市之光」（the Pride of the Cities）。

黨意與民意的兩難

　但是他們的光環，得來相當辛苦。這些市長在創新、改革的過程中，站在民意的一方，向既有的勢力與利益挑戰，時常與市府員工工會形成對立，在自己所屬的政黨中又變得像是局外人。
　民主黨的克利夫蘭市長懷特（Michael White），將清運垃圾、維修道路等市政工作開放私人企業競標，惹惱了工會。他在民主黨全國大會演講時，工會幹部起身離場。
　去年，共和黨籍的朱利安尼在每年有十萬移民移入的紐約市，大力讚揚移民，但共和黨那時正鼓吹縮緊移民政策。朱利安尼認為，讓選民快樂，勝過取悅政黨。
　他們多問民意，少看黨意的做法，也確實得到選民的肯定。除了朱利安尼今年十一月將面臨連選考驗，高德史密斯、戴里、瑞爾登等人，都以懸殊的比數，贏得連任。
　雖然如此，還是有一些人對他們有所批評。
　美國時代雜誌報導指出，將政府的工作交到民間企業手中，可能會開啟另一扇利益輸送或非法瀆職的大門。也有人批評這些市長的務實作風，其實是犧牲了弱勢團體的利益，以更少的資源做更少的事，真正的成效，仍有待時間來證明。
　從另一個角度來看，這些批評也許是指出了殘酷的現實：即使是管理得最好的大城市，也有自己無法解決的龐大問題，只靠市長的創意，成效還是不免局限。要讓大城市真正成為人們安居樂業的地方，還需要更高層的政府單位與民間共同參與改革。