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台灣政府真的有錢發紅包?三大帳本揭露背後真相

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台灣政府真的有錢發紅包?三大帳本揭露背後真相

圖片來源:Shutterstock

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台灣政府真的有錢發紅包?三大帳本揭露背後真相

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從總統元旦文告,要照顧經濟弱勢族群,8日行政院改口,除了補貼弱勢,還要刺激景氣、做非洲豬瘟防疫。這筆近400億的預算,怎麼來的?台灣政府真的有錢嗎?

有一個人每天要花100塊,但他一天只賺80塊,每天要借20元,一個月下來共欠了600塊。

但有一天,他格外努力地工作,賺到90塊。他該怎麼描述這一天呢?他該強調自己多賺了10塊,還是少借了10塊,抑或,繼續臥薪嘗膽,因為自己的負債已增加到610塊了呢?

這是台灣正在活生生上演的數學課。

總統蔡英文在元旦文告中,預計把政府盈餘約400億,發給經濟弱勢族群,共享經濟成長的果實。經過7天的發酵,8日行政院召開記者會,重申資金運用方向有三:促進經濟發展、照顧弱勢、為非洲豬瘟防疫預留經費。

「絕不舉債、絕不破壞財政紀律、絕非負所得稅、絕不發消費券、絕非現金紅利、絕非劫貧濟富,」行政院副院長施俊吉以「六絕」,澄清外界雜音,並數度強調,該方案將從長計議,不排除編入2020年總預算。

其實,看在財政學者眼裡,台灣到底有沒有錢,就像一開始的數學命題,角度不同,答案也不同。

在元旦文告中,蔡英文總統提及,由於稅收超出預期,因此要求「行政院儘快拿出具體方案,讓收入較少的民眾,能夠優先分享經濟成長的紅利。」此段談話引發大眾爭議。(圖片來源:總統府)

政府盈餘400億,怎麼來的?

首先,總統口中政府盈餘400億是怎麼來的?

總統用的數字是累計歲計賸餘。歲計賸餘的定義是,當年度政府的收入(歲入)扣除政府的支出(歲出),仍有餘額。若入不敷出,一般稱作「差短」。

過去,歲計賸餘是用來彌補未來年度的歲入歲出差短。財政部部長蘇建榮說明,截至2017年底,政府累計歲計賸餘共175億。粗估2018年歲計賸餘約211億,所以到2018年底累計值將達386億,這就是400億數字的由來。

中央政府歲入其實跟一般人想像不一樣。政府的收入,包含稅收、罰款規費、國營事業收入等,通常也編列舉債額度。若仍出現差短,政府還會額外舉債。

這幾年不僅政府有賸餘,台灣債務狀況也的確正在好轉。以中央政府1年以上公共債務未償餘額占前三年度GDP平均數的比率為指標,2015年34.5%,去年底已降至31.5%,是10年新低。

 

另一個好轉的跡象是,長期以來,政府為了彌補稅收和其他收入的不足,每年會發債籌資,譬如:2017年舉債830多億。不過,2018年稅收太好,原本編列要舉債1269億,一毛都沒借。「這皆拜前財長張盛和財政健全方案之效,」政大財政系副教授陳國樑說。

2016年的稅改方案,涵蓋兩稅合一調整、實施房地合一所得稅新制、新增綜所稅最高級距45%,帶動稅收成長。由於課稅收入占國家歲入的八成,若稅收成長,對國家財政助益很大。

既然財政改善,回饋給人民,有什麼問題呢?「政府是打腫臉充胖子,借錢做善事,」陳國樑形容。

為什麼?

理由一:除了中央政府總預算,還有特別預算這本帳

簡單來講,政府每年其實有兩本帳,一本是中央政府總預算,也就是2018歲計賸餘211億的帳。另一本叫特別預算,原本這是因應國家經濟重大變故、重大政事才能編的預算。但民主化後,特別預算已經不特別了,幾乎每一任總統都會編列。

2018年,雖然因為稅收好,正常的總預算不需舉債。但是2018年執行的特別預算有流域綜合治理計畫和前瞻計畫,分別舉債104億、928億。

簡單的數學:211億-104億-928億,等於負821億。台灣去年舉了新債。

事實上,儘管中長期公債占GDP比例下降,但審計部一再示警,台灣債務餘額仍持續攀升,償債負擔仍重。

根據2019年總預算案,今年底累計債務未償餘額為5兆6738億,較兩年前新增3,140億。到今年底,全體國民每人負債約24萬619元。

理由二:還有地方政府、社保的第三本帳

雪上加霜的是,國家債務不能只看中央。全台22縣市地方政府1年以上非自償債務,共計7,341億元。從金額看,高雄市欠債2411億,是欠債最多的城市。但宜蘭縣和苗栗縣被財政部認定為債務超限,才是真正容易走上破產的未爆彈,合計債務340億。

此外,過去慣稱為「潛藏負債」的軍公教退休金、勞保、農保、國民年金等,截至去年底,合計約17兆。

儘管陳國樑解釋,社會保險可透過費用率調整、延後退休給付年齡、減少給付金額,緩解政府負擔,因此不可視同債務。

台灣人口老化速度過快,勞保保費收入已經低於支出,政府若未能做好財務規劃,將有破產危險。(王建棟攝)

不過,審計部發言人李順保以勞保為例,受少子化影響,保費收入已少於保費支出。截至2017年底,勞保未提存責任準備金超過10兆,代表若大量老年人口同時符合失能、過世等請領標準,勞保一旦破產,政府仍要承擔最終責任。(延伸閱讀:【2019國情調查】中生代反撲、年輕人不挺,蔡政府難敵「窮老」牌

理由三:稅收短估?超徵?

此次讓蔡總統提出發放一次性紅包,主要是稅收進帳超乎預期,充盈國庫。不過,學界也愈來愈多質疑,財政部實際收到的稅超出預算數,究竟是「超徵」,代表景氣熱絡,還是「短估」,反映官員心態保守?

陳國樑觀察,公務員估高課稅收入,若未達標,就要被監委、審計部檢討,因此公務員估計自然變保守。

陳國樑認為,財政部的稅收預估是不是太保守,很難評論,因為沒有第二種、第三種聲音。在美國,除了財政部,美國國會預算辦公室(Congressional Budget Office)也會有自己的計算,行政、立法制衡讓估值更精準。

國會預算辦公室是隸屬於國會之下的專業機構,獨立編制一預算,供國會兩院參考,協助國會監督政府預算。(圖片來源:美國國會預算辦公室)

撇開是否過於保守的爭議,更重要的是,過去的稅收成長,不代表未來稅收無虞。

2018年收稅的依據,還是馬總統執政末期的財政健全方案。但最近一次綜所稅稅改,拿掉最高級距稅率45%,股利所得稅亦調降至28%。再加上擴大扣除額項目與金額,綜所稅稅基掉到剩下24%,蘇建榮甚至還形容:「稅基非常脆弱。」(延伸閱讀:全民減稅大紅包!2019新制上路,報稅全攻略

政府靠調高營所稅,彌補稅損。但中美貿易戰疑雲,衝擊全球貿易前景,以出口為導向的台灣企業,發展前景烏雲罩頂。企業獲利蒙塵,2019年國家稅收增添變數。

另,據財政部11月賦稅統計,指定撥入長照基金的有遺產稅、贈與稅、菸酒稅。其中,遺產稅和贈與稅的實徵淨額,皆遠少於預算數,一旦長照財源不足,未來恐仍要編預算撥補。「211億只是帳面,國庫裡真實一塊錢都沒有,」陳國樑總結。

事實上,蔡政府的經濟紅利方案,雖強調不額外舉債,其實只是把該還的、少借的錢,拿來當紅包一次花光。

一帖藥,只能治一種病

經濟學有個定律,一個政策只能治一種病,而且必然產生一些副作用。不要奢望一帖藥治兩種病,更重要的是,下藥前,必須評估效益與成本。

前國發會主委、台大經濟系教授陳添枝認為,政府要先釐清政策目標,刺激景氣和濟貧,兩者做法不同。若政策目標是為了濟貧,他不認同一次性補貼的作法。(延伸閱讀:政院喊出勞工月薪近5萬,為何民眾無感?台灣薪資創新高的心酸真相

「低所得者不會因一次補貼,擺脫近貧狀態,必須仰賴持續性的福利措施,」陳添枝解釋。

至於景氣,陳添枝認為,台灣景氣雖下滑,但還不嚴重,加上台灣處於低經濟成長的階段,現在實施反景氣措施的效果有限。

好不容易多賺的錢,如何花用,做到不落人口實,將考驗政府的智慧。(責任編輯:吳凱琳)

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