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2015縣市調查/八成縣市財政亮起紅黃燈

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2015縣市調查/八成縣市財政亮起紅黃燈

圖片來源:黃健賓

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2015縣市調查/八成縣市財政亮起紅黃燈

天下雜誌580期
  • 陳煒林

地方政府債台高築,「長期債務」總額十年暴增近六成。 財政難題,已然成為首長施政的第一道檻。 《天下》依據五項財政指標,擬定「縣市財政指數」發現:全台僅四縣市財政狀況安全。

「哭窮,哭窮,哭窮,已經成為地方政府的例行公事,」前宜蘭縣財政處長、「參玖參公民平台」財政計劃主持人黃崇哲說。

財政已成為政治人物的緊箍咒與照妖鏡。今年,新任苗栗縣長徐耀昌發不出薪水,緊急跟中央求助,與前任縣長劉政鴻之爭成為焦點。

地方政府欠債到底多嚴重?二○○四年全國地方政府的「長期債務」總額是五一六○億元,但到了一四年已經飆升到八二○○億元,十年間暴增近六成。

其中,債務已經突破法定上限的縣市,除了苗栗縣,還有宜蘭縣;雲林縣、嘉義縣、屏東縣與新竹縣也相繼告急。

事實上,各縣市政府財政狀況一直是《天下》幸福城市大調查中的重要指標。在「施政力」評比中,以「赤字佔歲入比率」、「歲入自籌財源比」、「債務佔歲入比率」,檢視地方政府當前的財政健康程度,並以「負債年減率」、「自籌財源年增率」,檢視各縣市改善財源的「努力程度」。(見下表)

2015縣市調查

今年《天下》以這五項指標檢視各縣市財政體制,結果出人意料──六都中,只有台北市體質安全、財政狀況持續改善;新北市因赤字與持續舉債,列為黃燈;其餘四都閃紅燈。

以高雄市為例,雖然一四年自籌財源成長,但整體舉債偏高,仍難以脫離紅燈;台南市一度因大舉還債而廣受注意,但一四年舉債增加、自籌財源負成長,落入紅燈警戒區。

桃園市舉債不高,但赤字佔歲入比率超過一○%,僅次於苗栗縣,值得注意。

若以單項指標來看,嘉義市一四年的債務,一口氣減少了四六%,台北市、南投縣、台東縣也各還了八%、六.五%、三%。

另外,不靠中央補助、自行提高自籌財源收入的縣市政府,前五名分別是台北市、嘉義縣、南投縣、彰化縣與台東縣。

檢視縣市政府是否「入不敷出」的指標「赤字佔歲入比率」,有近三分之二的縣市,開支比收入多。最會花錢的就是苗栗縣,比率高達一八%。

財政改善是一條漫長、但非不可為的任務。事實上,過去幾年,緩步改善中的縣市包含:台北市、嘉義市、宜蘭縣、台東縣。台東縣長黃健庭與宜蘭縣長林聰賢不僅還債也連任,證明縮衣節食不見得百事哀。

嘉義市:整合部會,聰明花錢

「要建設,債務也要控制,」前嘉義市長黃敏惠強調。

黃敏惠擔任嘉義市長任內,嘉義市負債從○七年的五十一億,到一三年已剩不到二十億。一四年一口氣還了近九億。

黃敏惠回憶,○五年選上市長後發現,若算上隱藏性負債,嘉義市債務早已超過三十億元,而不是媒體報導的八億元。

黃敏惠決定控制債務。但又要做事,又要減債,箇中關鍵是:必須找到新錢,還要把每分錢花得有效率。

曾在立委任內大量接觸中央部會預算的黃敏惠,知道各部會每年都會針對重點經費,撥給縣市政府預算。在她上任的第一年,八月中央預算書一編出來,她就要企劃處把厚厚的預算書搬回來,從中找出可爭取的經費與項目。

不僅如此,還要讓有限的預算額度,雨露均霑到其他處室。

嘉義市管樂節就是個好例子。過去嘉義市文化局負責向中央爭取活動經費,爭取到了就是文化局的事,整體效益難擴大。

但黃敏惠認為,整合與協調是地方首長省錢並擴大效益,最必須做的事情。要把效益提高,「沾得到邊的,都要拉進來,」她找了教育處,把活動結合課外教學;找來民政處、交通處、社會處,把表演拉到社區與商店,刺激觀光與消費。

此外,黃敏惠執政時,副市長主持預算審查委員會,一改多數縣市先匡列局處今年能分配到多少預算後,再由各單位自行編列。她要求各局處每年都要提出計劃,內部審查會議上「就計劃內容去吵。」

「內部先把論述想清楚,能說服我,才能說服議員,」她提到。

當時嘉義市的府會關係,很難以「水乳交融」來形容,甚至有人譏諷她,就是因為議會不給做建設,才有錢還債。

黃敏惠用「需要溝通」,避談府會關係不好。但她順利連任一次,長達五年持續減債。

宜蘭縣:一改「虛列」陋習

雖然財政體質還處於紅燈警戒區,但宜蘭縣的財務狀況,已從加護病房逐步看到生機。

宜蘭的債務十多年來飆漲到兩百多億。縣長林聰賢二○○九年上任後,正面面對即將破產的事實,宜蘭的預算自二○一二年已開始有賸餘。

其中,最值得借鏡的作為,就是核實編列預算。

根據「公共債務法」的規定,非六都縣市公共債務比例不得高於歲出五○%(編按:二○一三年前為四五%)。地方政府長期的陋習就是虛列歲出,讓債務比例「假裝」不會爆表,以免不能舉債,或被中央扣補助款。

一○年與一三年監察院的糾正函分別披露,包括台南市(含前台南縣部份)、宜蘭縣、新竹縣、苗栗縣、南投縣、花蓮縣及新竹市,都有類似問題。

○九年,林聰賢上任後認為,再虛列下去不是辦法。他主動找上財政部與主計處協商「從良條款」。

此後編定的第一本預算中,照實編列宜蘭縣政府的歲出,讓歲出一口氣從三百三十多億元,降至二一六億元,這也讓宜蘭的債務「正式」破表。

破表的後果,就是縣府不得再舉債,每年也要依法還債。

林聰賢提到,每年宜蘭縣常態性的預算缺口,高達十多億元。為了找到財源補足缺口,他與前財政處長黃崇哲花了三個月的時間,盤點了宜蘭縣政府所有的銀彈,檢討中央補助計劃的執行率。

宜蘭縣政府財政處長林嘉洋表示,地方政府向中央爭取的「競爭型補助」,中央看的是地方的執行率與公共工程的品質。

「執行率高,中央來的資源就會準時到位,甚至有一些因為宜蘭排隊排得比較早,多餘分配的時候我們會優先,」林聰賢說。

林嘉洋也表示,透過財務的概念,也可以替縣府省下不少常態性支出。

他舉例,宜蘭的仁山植物園,每年需要八百萬元的營運經費,過去並未考量園區如何自給自足。後來透過公開招標,在園區裡賣起咖啡與茶葉蛋,省下不少營運開支。

林聰賢也要求局處在提出建設計劃時,要有「跨域加值」的概念。

例如,文化局要蓋童玩公園,就必須與掌管溫泉的工務處合作,協同開發鄰近的觀光資源,才能創造新的財源。

綜觀來看,儘管和多數「農業縣」一樣,台東縣的自籌財源比低,但自二○○六年開始,自籌財已緩步上升,僅一年未增加。近兩年的債務共減少十一億元。

台東縣:自籌財源緩步增加

近年來大力發展觀光的台東縣,靠大型活動吸引不少觀光客,台東縣財政及經濟發展處長盧協昌進一步指出,縣府也不想讓「燒錢式」的大型活動,變成地方財政的沉重負擔。

因此,他們在舉辦熱氣球嘉年華時,找廠商與國貿局贊助、並向民眾收費,省下了四、五千萬的費用。

此外,人事經費一向也是地方政府最大筆的開支,也是導致地方政府財政迅速惡化的主因之一。

三年前,台東縣成為第一個整併戶政事務所業務的縣市。台東縣長黃健庭一口氣減少了十個高階主管的員額,一年省下上千萬的人事費用。

盧協昌說,電子化政府已經成為趨勢,再加上業務較單純,其實地方戶政的人力需求需要調整。

雖然縮減人力規模,但台東縣也給好表現的公務人員,對等的績效鼓勵。

另一方面,台東縣府也刪減了「一刪會掉選票」的社福支出。

前台東縣長鄺麗貞在任時,把學生與老師通通納入免費營養午餐的範圍,而且沒有排富。

「縣長每年可自由動支的預算只有兩、三億,營養午餐每年卻要花兩億多,」盧協昌說。

為了減緩債務累積的速度,現任縣長黃健庭儘管被罵「嫌票太多」,還是忍痛刪減不排富的營養午餐補貼。

因為土地收益增加,台北市多了筆豐厚收入。

台北市:政府服務不是免費的

光「A25地上權開發案」,一舉替台北市賺進超過百億進帳。台北市去年也調漲新成屋的「標準單價」以及非自用住宅的房屋稅,今年稅收因此多了十三億元。

事實上,台北市持有大筆公有土地已剩不多。台北市財政局長蘇建榮認為,再靠土地賺錢不易,必須檢討不必要支出。

台北市政府因此祭出「使用者付費」原則,蘇建榮強調,「政府提供公共服務不應是免費。」

最顯著的例子,就是原先三十分鐘內免費騎乘的YouBike,已從四月起調整費率,預計可為市政府減少一.五億元的支出。

未來台北市政府財政局也規劃,調整公車轉乘捷運的優惠費率,「我們要慢慢養成習慣,」蘇建榮強調。

儘管地方政府共同面臨了建設與財政紀律的兩難,新科縣市首長否能以苗栗縣為殷鑑,找到兩者間的平衡點,全民都在看。

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