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「依法行政」 救不了災?

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「依法行政」 救不了災?

天下雜誌429期
  • 廖元豪

沒有緊急命令沒關係,重點在總統有沒有下令。硬說只有緊急命令之類的非常行動才能達到效果,往往反而掩飾了決策者無能細緻規劃、充分對話,並設計有效制度的能力。

八八水災不只衝擊了台灣的國土與政治,同時也可能是「法治」在台灣的一大考驗。

馬總統一向自命服膺法治。弔詭的是:他「依法行政」的言行,反而可能讓原本法治觀念就不太扎實的台灣人,更加藐視法治、鄙視法律。

馬總統或許沒有違法亂紀。然而,他口口聲聲法治、尊重各機關權責的話語,配上政府混亂的救災表現,會使許多民眾誤以為:法治不能救災,依法行政就會死人。

許多人不斷嚷嚷的「緊急命令」就是一例。

總統堅持用既有的「災害防救法」,拒絕發布緊急命令,在批評者眼中,這種不知變通的行為,就是無法動用軍隊、協調無方、救災無能的原因。

坦白說,是否動用軍隊,與「緊急命令」根本沒有關係,甚至跟後來的「國家安全會議」也沒有必然關聯。

總統是三軍統帥,無分緊急或平時。只要一聲令下,該動員多少就動員多少。總統如果下令按兵不動,就算颱風水災地震加緊急命令加戒嚴令加國安會議,將軍小兵與裝甲車也會不動如山。

所以,沒有緊急命令沒關係,重點在總統有沒有下令。

另外,「沒有緊急命令無法協調各單位」的說法,也似是而非。

別說災害防救法本來就有橫向垂直的協調機制,就算沒有這些機制,行政機關的「協調」,就是「人」與「行動」的問題。

哪裡有法律禁止行政機關職務協助?哪裡有法律禁止合作救災?各級政府如果主動,協調行動就可以進行。各級政府要是拖拖拉拉,最高首長嘴角一動,各機關單位就應該盡力合作。總統如果命令軍隊在高雄縣境內,聽命縣長指揮,高雄縣長就是當地的部隊指揮官。這也未必需要緊急命令。

回顧當年九二一震災所發布的緊急命令。裡面的內容多半是有關重建與安置,未必是最急迫的救災。

又因為內容抽象,許多規定要等到一個月後行政院訂定「執行要點」,才漸漸開始落實。一個月後才執行的措施,「緊急」云乎哉?

甚至要到隔年的二月,立法院通過的「九二一震災暫行重建條例」公布施行後,重建制度才真正上了軌道。緊急命令,真有那麼緊急,那麼有效嗎?如果重建、安置需要制定或修正新法規,那趕快規劃出來,積極推動,在「完全執政」的時候,有什麼困難嗎?

這麼說不是在幫馬總統辯護,而正是要怪他:既然不用緊急命,在現行法下許多事都可以做,甚至應該做,為什麼做得這麼沒有效率?

身為總統或其他高層領導人,若真正要當一個「法治」的捍衛者,「自己不違法」是不夠的,還要能充分運用法律上各種武器及資源去實現公共利益。這樣才能讓人民相信,「法治」可以有效保護我們家園並拯救生命。

九一一災後的政府擴權

如果這點做不到,平日也許還好,一旦碰上緊急或非常時期,人民就不自主地期待「非常措施」,並對國家權力有過度且不切實際的期待。這種對國家巨靈的崇拜、憧憬,對政治人物或民眾都有很大的誘惑力。

回想一下,台灣實施了將近半世紀的「戒嚴」與「動員戡亂」,不就是在「非常時期」的帽子下,所實施的嗎?

美國政府在九一一事件後,以「反恐」為名倒行逆施,做了無數破壞法治國家ABC的事情,而且還振振有詞。連虐囚、非法監聽、欺騙國會,都可以說成是「戰爭」的一部份,真是肆無忌憚到極點。然而,許多民眾不計較這些違法濫權,批評者還要被說成「不愛國」,連知名的法官兼法學者波斯納(Richard Posner)都公開表示他不在乎監聽是否符合程序。為什麼?

因為「非常時期」一旦啟動,它就會蔓延、滲透到所有的領域,不斷挑動人們的恐懼,再利用這種恐懼來擴張政府權限。

這些「非常措施」真的比較有效嗎?當年我們的戒嚴,連政府都承認只實施「百分之三」,可見至少有九七%是「備而不用」的。美國小布希政府時期的「非常措施」,不但擴張到許多與反恐無關的領域,而且據事後的調查指出,它們也不比正常手段更有效。

總統大人該想想

九二一大地震當年,李登輝總統在還沒發布緊急命令前,早已動用兵力了(現在還津津樂道其神速);其他措施則要等一個月後,甚至更久的法令通過後,才逐步落實。

這樣看來,「緊急措施」似乎僅在「安撫民心」上有較為明顯的效果。就是用非常可觀的、震撼的「非常」行動,來告訴人民政府有做事。

所以,現在如果要檢討政府高官們在救災上出了什麼問題,要規劃後續重建安置措施,儘管提出。但是否需要拿「法治」當祭品,硬說只有緊急命令之類的非常行動才能達到效果?反而掩飾了決策者在細緻規劃、充分對話、設計有效制度上,是無能的。

當然,最上位的總統大人也要想想:為何你不動,大家也就不會動?甚至你覺得自己講得很明白了,態勢很清楚了,整個政府機器還是像恐龍一樣行動緩慢?你是不是太信任、依賴這個機器了?

如果機器可以自動運行,那我們選誰當總統有何差別?國家元首兼行政首長要找出方向,定出優先順序,並帶著全體公務員「動起來」,這才能讓這個鏽爛很深,且被黨派鬥爭、地方派系、資本利益綁架已久的政府,能夠真正「聞聲救苦」。

沒錯,「依法行政」不妨礙救災,但「 依法行政」本身絕不會自動救災——如果執行法律的人(包括總統),沒有讓法律發光發熱的話。(作者為政治大學法律系助理教授)

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