鄉鎮長不選，黑金就不來？

一九九四年，宋楚瑜坐著箱型車馬不停蹄地下鄉訪視，展開台灣「四百年來第一戰」的省長選舉。當時身為省主席的宋楚瑜，每到一個鄉鎮，總是可以從口袋裡掏出一些地方建設補助款。「大家拿選票，換主席的支票，」在拜訪彰化埔鹽鄉時，省議員游月霞帶領選民向宋楚瑜爭取地方補助款。宋楚瑜常常自豪地展現他對地方的了解，三百零九個鄉鎮他已跑過兩遍，他可以對著隨行的記者，流暢地背出台灣每個鄉鎮的名字。
　時空更迭不過兩年多，下鄉跑基層的，不再只是宋楚瑜，身兼行政院長的副總統連戰，不但頻頻下鄉，由於凍省的效應，如今由中央連院長開出的支票或送出的紅包，都要比被「凍」掉的省長更為誘人。
　「拿支票換選票」，這樣的中央與地方互動模式，是否會在凍省之後有全新的改變？而一旦鄉鎮選舉廢除，盤據台灣地方多年的政治勢力，是否將全面解構？為了減少地方黑金勢力利用選舉進入地方政治運作，國發會達成廢除鄉鎮選舉的共識，但是廢除選舉，黑金勢力就能自動消弭？

黑金之鄉

　掀開當前台灣鄉鎮長的底細，的確黑影幢幢，暴力、賄選、貪瀆、圍標……，從去年到現在，全省因案被起訴或收押的鄉鎮長近四十名。對黑道有深入研究的暨南大學教授趙永茂指出，近年來黑道介入地方政治在三百零九個鄉鎮的普及率已達八、九成之多，嚴重的鄉鎮（市）代表會其黑道席位佔有率在六成以上。
　民國三十九年開始的鄉鎮地方選舉，從何時起變成黑道、派系掌控地方政經資源的管道？這幾年又為何愈演愈烈，甚而產生黑道治鄉的情況？
　當台北中山樓裡忙著修憲，一個台灣北部濱海的鄉鎮，正細雨紛飛。沿著通往當地工業區的戰備道路上，一堆堆廢土肆無忌憚的橫躺在馬路邊。路旁一片白色的旗幟，飄蕩在細雨中，無力地抖著上面的幾個黑字－－護鄉義勇軍。
　沿著路下去，便可看到當地的生態污染奇觀－－大峽谷。據熟知當地事務的居民指出，大峽谷的起因，源自於有大企業計劃到此地建廠，不少人開始炒作地皮，等待興建徵收。當地的廖謝兩派中，謝派土地人頭最多；而在這任鄉長選舉時，農會系統也屬謝派掌控。
　「農會在地方選舉就是金庫，」當地一位記者形容：「只要總幹事核准，你要貸多少錢都沒有意見。」而現在的鄉長，就是在謝派的支持下當選。
　後來建廠不成，一些原來炒作土地的地主，便將土地轉租給黑道，黑道再招攬砂石業者、垃圾與廢土轉運者，在這些土地上盜採砂石、傾倒廢土，形成現在的大峽谷。
　派系之間最重要的行為之一就是交換。靠派系當選，必然要進行利益交換。當地一位小學老師痛心的指出，鄉裡亂倒廢土的情形愈來愈嚴重，鄉公所卻發出廢土傾倒證給業者，讓業者公然入境。
　而在人事的安排上，也可看出派系在選舉過程與選舉之後的影響力。據當地居民指出，這個北部濱海鄉公所現任祕書就是謝派大老，一位當地居民曾親眼目睹謝派有力人士向鄉長拍桌子，「如果你不用他（當祕書），你走！」
　鄉長當選後的另一個利益來源就是賣官。據當地一位居民指出，鄉公所祕書可以賣到五百萬，一個科長可以賣到五十萬。
　鄉長盛傳歷任鄉長中，曾有一位鄉長在競選時，存摺只有三萬，用十幾個兄弟當人頭，就在農會貸了三、四百萬。這位鄉長以前連吃早餐的錢也沒有，一任鄉長下來，房子卻有三、四棟。他曾驕傲地說，他根本不用拿工程回扣，不過卻收了買官錢。
　為什麼有人願意花大錢買官？「因為只要蓋章就有錢，」當地的一位企業負責主拉高聲音說。例如申請蓋房子時說是要蓋農舍，結果蓋了一座工廠，只要打點一下鄉公所的稽核員，就可以睜一隻眼閉一隻眼的蓋章通過。
　一位在當地從事環保的人士指出，鄉下曾發生過鄉公所稽核員當路向廢土業者攔截要錢。而現在甚至衍生出一種專門幫廢土或垃圾轉運者找洞傾倒的行業，倒一車抽八百。
　「這一些牽線的人大部份都是跟鄉公所有關的人。可能連警察都參一份（據說警察一個場子可以抽六萬），否則為什麼沒人抗爭就沒人抓？」這位環保人士指出。
　派系當家、黑道橫行，這個濱海鄉鎮的故事，其實也是台灣許多鄉鎮的故事。「大峽谷」的污染奇景，也不是只有這個北部小鎮才有，全台灣由北到南，許多濱海鄉鎮都遭遇著同樣的污染與剝削。
　黑金共同體的溫床，究竟是怎麼形成的？

政黨引進，黑金上場

　「派系的力量一直存在，問題是政黨如何運用它，」台大教授陳明通，曾經長期研究台灣地方派系的轉變。
　他指出強人政治結束後，選舉制度成為台灣最具權威性與正當性（legitimacy）的政治權力分配機制。面對這種新的競爭局面，各政黨為了爭取執政地位，與地方派系加緊連結，地方派系遂成為民主化過程中，各政黨的選舉主力。
　解嚴之後，躍上政治舞台的地方派系更進一步引進黑道，台灣從此黑影幢幢。
　然而為何地方如此容易落入黑金掌控，尤其是偏遠、貧窮的鄉鎮，愈容易被黑金宰制？
　暨南大學趙永茂教授分析，台灣快速都市化的結果，造成地方菁英流失。近年來惡性循環加速，一方面地方菁英更為遠離政治，一方面則更有利黑金勢力介入政治。
　就以這個北部濱海鄉鎮為例，開車穿梭在鄉中的黑夜裡，大馬路兩旁閃爍著霓虹燈的檳榔攤一攤接著一攤，不時可以看到穿著惹火的檳榔西施坐在裡面。在這個地方，每到小學畢業的季節，總會掀起一股把小孩送到城市念國中的「移民潮」。
　目前在當地一所國小教書的潘老師，難過地表示，國中的校長已經非常努力在改善學校的品質，可是依然留不下那些被送走的學生。
　「這些學生雖然不是多數，卻是鄉裡面菁英家庭的小孩，」潘老師感傷地說：「我很想寫一篇文章，叫『把孩子留下來』。把孩子送到城市念書，這不也是一種移民拿綠卡的心態？自己在這個地方教書，卻要把孩子送到城市裡念國中，認為這樣才考得上高中，行為也比較不會偏差。那自己為什麼還留在這裡？如果覺得這裡不好，就應該自己留下來改變它，而不是遺棄它。」

司法無力除黑金

　面對這樣的黑金勢力，司法的力量是否能揮刀斬除？
　一位曾經在屏東偵察過多起鄉鎮長與民代瀆職案的檢察官，回想起辦案的經過，感慨地指出，其實要把地方的派系辦倒不難，調查人力很多，最主要的是這樣辦下去會影響到選舉結果。
　他指出，每逢選舉，調查局都會蒐集各地派系活動的情報給各縣市的檢察長，然後再匯整到法務部長，最後上報到總統。
　「如果檢、調的資料能整合，可以把派系像挖樹一樣挖起來，」他說。可惜目前的檢察官只能獲得轄區的資料，無法跨區整合，因此只能抓到下面的小蝦、小魚，不能往上發展。
　儘管政府開始雷厲風行掃黑，但掃黑的模式仍是由上而下的指揮，顯示出地方檢調系統的失靈。一位檢察官感慨，現在的辦案模式是部長交代檢察長要辦什麼人，檢察長就交付檢察官去辦，檢察官自己沒有太多辦案的空間。即使自己想辦，但調查局不配合，地方警察沒意願，因為警察與地方太熟，不願意得罪地方，因此偵辦地方貪瀆的案子往往不了了之。
　「我們的要求不多，只希望辦案的環境能單純一些，」這位檢察官感慨地說。

民主，被倒掉的嬰兒？

　台灣的黑金生物鏈，會因停止鄉鎮的選舉而解構嗎？一旦最基層的民主選舉沒有了，台灣的民主還剩下什麼？
　台大教授陳明通分析，一旦鄉鎮選舉廢除，縣長選舉成為關鍵。如果政黨仍靠派系動員，黑金勢力、派系分贓，必然順勢串聯至縣級。到時全縣黑金、派系掛勾可能更為緊密。
　也有不少人觀察到，以消除黑金為由停止鄉鎮選舉，背後其實主要是各政黨為爭取執政而做的決議。
　曾經參與民間憲改監督聯盟的台大法律系副教授顏厥安指出，廢除鄉鎮選舉，是民進黨想要一次掃除黑金，並快速掌握基層政治的迷思。
　「而李登輝也可能想藉民進黨縣市長的手來剷除黑金勢力，但民進黨的縣長選上了，可能都會像桃園縣一樣，光是處理垃圾問題就應接不暇，縣長都成了垃圾大隊長，」顏厥安預言，要解決這些地方的問題，民進黨的縣長最後還是要向中央求助。
　廢除鄉鎮選舉最引人爭議的一點，是對於落實地方民主的憂心。長期推動社區總體營造的前文建會副主委陳其南，激動地表示，「為了解決黑金問題把民主拿掉，就像為了倒洗澡水也把嬰兒一起倒掉一樣。」
　他指出，法國的縣市長是官派的，可是沒有一個國家在最基層的地方把選舉廢掉，因為在這個地方，人民才有機會在他每天生活中實習民主，超出這個之外全部都是代議的。要用廢除鄉鎮選舉來解決黑金，是一種逃避，不是解決。即使暫時解決，但人民的依賴性增加，民主永遠無法扎根到基層。
　「黑金不是制度的問題，不是因為有選舉就有黑金，這是政黨的問題，是政治人物的問題，」省議員宋艾克指出，在討論鄉鎮長該不該官派之前，應該先進行區域重劃，貿然進行凍省與廢除鄉鎮選舉是一種畸形的改革。
　「我預言未來的政治情勢將會是地方割據對抗中央集權，到時候將可以天天看到縣長帶領三百零九個鄉鎮長到行政院或總統府前抗議，」宋艾克憂心地指出。
　鄉鎮地方選舉該不該廢除，即將進入立法院這一會期的討論。除了政黨執政的考量之外，更應該關心的，或許是如何徹底解構台灣黑金生態的結構，為台灣的地方自治與草根民主，修出一套真正符合台灣民眾利益的制度。