cwlogo

切換側邊選單 天下全閱讀 切換搜尋選單
切換會員選單

林旺根:你要的是「防災都更」還是「老屋重建」?日本經驗這樣做

精華簡文

林旺根:你要的是「防災都更」還是「老屋重建」?日本經驗這樣做

圖片來源:Shutterstock

瀏覽數

811

林旺根:你要的是「防災都更」還是「老屋重建」?日本經驗這樣做

獨立評論@天下

老屋重建是近期很夯的話題,起因是政府認為在921震災前已興建的建物耐震能力普遍不足,基於「防災都更」之必要,特訂定《都市危險及老舊建築物加速重建獎勵條例》(以下簡稱老屋重建條例),希望藉此讓危險或老舊房屋得以快速重建。

不過,草案只獎勵重建、忽略耐震補強;又僅限「百分百同意」,難道無法百分百同意的危樓,就應該棄置不管嗎?

日本與台灣同處於環太平洋地震帶,地震發生頻繁,受害程度更甚於我們。那麼,他門如何因應都市防災議題?老屋防災只有重建嗎?是否也給予容積獎勵?對於不同意戶,又是怎麼處理?本文擬從日本都市再開發法制切入,對照台灣當前的老屋重建核心爭點,提供讀者一個對照性的參考視野。

日本都市再開發法制體系

日本的都市再開發(也就是台灣所說的都市更新)體制,是以《都市計畫法》與《建築基準法》為準據法,因應不同的目的與實際需要,建立多種特別法,其中,基本核心的是《都市再開發法》,相當於我國的《都市更新條例》[1],做為於都市計畫架構下處理都市更新的法制準據。其後,為因應都市重大策略地區再發展之需要,以及都市密集市街區的防災都更,又分別訂定《都市再生特別措置法》與《密集市街地防災整備促進法》。

此外,針對於前述都市再開發法制下的個別集合建築物重建、整建維護與相關權利分配,又分別有《區分所有法》、《加速公寓大廈重建法》、《耐震改修促進法》以為因應。

對照來看,台灣現行僅依賴《都市更新條例》,是否能有效因應都市更新不同尺度、對象之課題,諸如都市更新、策略重大地區再開發、都市防災、建築重建、建築整建維護等,值得我們深思! 

日本都市再開發主要法制

老屋重建是「防災都更」嗎?

對照日本都市再發開法制體系,我們目前打算推動的老屋重建,第一個要思辯的問題是:老屋重建就是「防災都更」嗎?

很清楚的,日本並不這樣認為,因此其在都市再開之下、建物重建之上,制定《密集市街地防災整備促進法》這個專法。其核心思維是,為提昇老舊建物的防災性能,應對其房地及公共施設全盤規劃,推動防災街區整備事業。換言之,「防災型都更」的重點不是老屋重建,而在建立特定防災街區的整備制度。

怎麼做呢?經指定為防災地區或準防災地區後,基於確保特定防災機能、以及讓該區土地得以被合理健全的利用,可以於都市計畫中指定特定防災街區整備地區,並搭配《都市再開發法》相關開發事業機制(如防災街區整備事業、土地重劃事業及第一種市街地再開發事業)來推動。 

以及,防災街區內的道路、公園等基礎架構軸(防災環境軸),應有整體有效的規劃整備,並在防災街區整備方針中,明示防災公共施設及其周邊房屋的整備計畫概要。例如,在特定防災街區整備地區,應針對特定防災機能加以規制,限期通知重建後須具備防災性能的建物基準;防災公共施設(道路、公園等)之規劃。

從實際案例便可清楚的看出防災街區整備前後的差別,除建築物更新重建外,街道寬度配合拓寬,公園與都市開放空間也完成開闢。試問,這是僅著眼個別建築重建《老屋重建條例》能達到的成效嗎?

防災街區規劃示意圖。資料來源:住宅市街地整備推進協議會第22回全國會議所附資料

防災都更推展,政府責無旁貸

要特別強調的是,由於防災街區整備地區計畫涉及公共利益實現與私權人整合調處,政府角色不是擬訂計畫而已,同時也要積極介入與協助。首先,如位於政府劃定的防災地區,針對該地區明確有危險的房屋,基於災害排除之必要,不迴避政府積極介入的責任。這包括:

通知限期拆除:防災再開發促進地區內,經地方公共團體認定,於地震時有延燒受害等高可能性的老朽房屋,得訂定相當期限,通知所有者應限期拆除。

中繼住宅之安置:被認定應限期通知拆除之房屋如為租賃住宅,該屋主可請求地方公共團體認定符合「居住安定計畫」之條件者,提供中繼住宅作為安置。

地方公團之支援:承租公營住宅的租金及移轉費用等,主管機關得在預算之範圍内予以一定金額之補助。

其次,如經認定符合有助於都市防災之重建計畫者,中央或地方公共團體得給予一定的補助費用。一般來說,實施防災街區的整備事業,可以提供的協助包括:因拆除具有防災上危險之住宅,而須建設「中繼住宅」之經費,得向住宅金融公庫融資之特例;以及創設防災街區整備推進機構所需之都市開發資金或貸款擔保制度。

簡單講,日本的防災都更是經指定防災街區整備地區計畫(類似台灣依都市更新條例規定擬定更新計畫)後,由再開發事業透過權利變換,將重建土地共同化,拆除老朽化建築,重建具有防災性能的建物,相對的可增闢具防災功能的公共公益施設。而針對其中有危險的建築,政府得予以限期拆除,另外搭配相關中繼安置措施。

捫心自問,我們現在推的老屋重建條例,好意思說這是為了「防災型都更」嗎!

老屋防災一定要重建嗎?

延續前述防災都更的討論,接下來要問的是,為了老屋防災一定要重建嗎?

根據日本學者鎌野邦樹教授的觀察,大部分的老屋(集合住宅)重建成功案例,都是區位良好,透過容積獎勵,重建後戸數增加,可出售這些增加的戸數,並以賣得價款抵充工程費用,相對的就可以減輕區分所有人的負擔。然而這種重建成功的案例事實上並不容易。日本政府清楚認識到改建不是唯一出路,便於1995年制定《耐震改修促進法》,對於無法重建或尚無需重建的老屋,鼓勵進行耐震改修,以提高住宅質量。


日本某集合住宅耐震改修案例(2014年完成)。圖片來源:Keyman

該法立法之初,劃定應辦理耐震改修的住宅,僅及於3層樓以上且總樓地板面積合計達1,000平方公尺以上的出租共同住宅或特定房屋;但獨棟住宅或分別讓售的公寓大廈等,並無耐震診斷、改修之義務,致使耐震改修的實施率偏低,根據2013.3東京都都市整備局的調查結果,東京都至2011年8月時,舊耐震建築的分讓公寓大廈只有5.9%而已。其主要原因是,區分所有權人對於相關費用負擔、改修工法選定等,難以達成合意。

為解決此問題,於 2013年再次修正《耐震改修促進法》增訂下列重點:

「公寓大廈(含住宅)應負有進行耐震診斷、耐震改修之義務。」「政府有權指定避難道路沿線周邊之一定範圍,屬於強制耐震診斷地區。」「為利於公寓大廈區分所有建物耐震化有關之合意形成,對於經認定耐震性不足之房屋,其進行建物(共用部分)大規模耐震改修時,將區分所有者及其議決權比例修正為過半數即得為之。」「基於耐震改修之必要而增建,或經所管行政廳另有認定者,創設得排除現行容積率、建蔽率等制限的特例措置制度。」

答案很清楚,日本的作法,老屋耐震補強的重要性不亞於重建。反觀我們,所有權人不負房屋耐震檢查、補強之義務,政府又怯於指定耐震強制檢查之責任,以為「老屋重建條例」就能解決問題!

老屋重建一定有容積獎勵嗎?

接著帶到另一個大家最關心的話題:老屋重建必須有容積獎勵嗎?

很多人到日本各大城市,都對觸目所見林立高聳的大廈稱羨不已。其實,這都是針對不同地區的目標、課題,經由都市計畫指定、透過都市設計手段來達成的。例如「都市再生特別地區」、「高度利用型地區計畫」、「街道誘導型地區計畫」、或「用途容量型地區計劃」等手法,由開發者提出有創意的設計,以及對外部的貢獻,給予不同程度放寬容積率獎勵。


日本東京虎門之丘(Toranomon Hills),是新近完成最具代表性都市更新案例之一。此圖為再開發模擬示意(部分未完工),其透過都市計畫指定為「都市再生特別地區」,故更新後發展強度明顯高於周邊。圖片來源:JPC

換言之,非屬都市計畫特定指認地區,或沒有達到一定規模透過綜合設計的手法,老屋重建僅視為個別建築改建,是沒有容積獎勵的。直至2013年,考量為加速老屋重建,才於《加速公寓大廈重建法》增訂第105條可以透過綜合設計的手法,基地面積符合政令規定的一定規模(以東京都為例,至少應達300平方公尺)以上,也可以按其提供外部的貢獻增加一定比率的容積。

請再回頭想想,現在推的「老屋重建條例」給予容積獎勵,有要求屬都市計畫特定指認地區嗎?有要求有對價性貢獻嗎?甚至有要求一定規模以上嗎?這樣公平合理嗎?

老屋重建都要百分百同意嗎?

最後,這次「老屋重建」政策另一個引發議論的話題是:重建都要百分百同意嗎?更進一步來問,如文林苑、永春、乃至近期的長安西路都更案強拆的爭議,放在日本現行法制體系裡如何處理?

先要釐清的是,前述台灣爭議的都更案例,在日本僅視為個別集合公寓大廈建築重建。循此,此類公寓大廈重建,應依《區分所有法》的規定,先由內部作成集會決議,繼而依《加速公寓大廈重建法》規定,申請成立重建組合(重建會),經重建審議、權利變換登記等程序推動。

那有不同意者怎麼辦呢?依日本《區分所有法》規定,公寓大廈之重建只須分別得到區分所有者以及表決權的4/5以上同意。看似跟台灣都更所說的多數決類似,但差別在於,日本對「重建」必要性有嚴謹的認定要件,須經耐震診斷,判明耐震性不足、對全體所有權人「有急迫性」;且採耐震改修「費用過大」不符效益,才有重建發起的正當性,也才可適用多數決。

以及,縱然可以採多數決重建,但對於反對重建或不同意決議內容的人,日本法制也做了對應保障措施。以下僅就台灣最常發生爭議部分做說明:

「時價」讓售請求權:對於不參加重建者的區分所有權(含基地利用權),可由贊成重建決議者、或依該決議同意指定第三人(通常是開發商),請求以「時價」讓售。這種以「時價」讓售的規定,與我國都更條例規定只能以更新前權利價值評定,對於不同意者權益相對是較有保障的。

價格爭議的處理:不同意者對於買受價額或其他補償金額發生異議時,得向具獨立性的「徵用委員會」申請對金額的裁決。而我們對不同意者權利價值的異議與審議核覆,卻均由都更主管機關及審議會決定,難免遭到球員兼裁判的批判。

特殊情況之延期點交:如不同意者因前述讓售請求執行,導致其生活上顯有發生困難之虞,且對重建決議之實行無顯著影響者,當事人於價款交付或提存之日起,可請求法院核准延長在不超過一年之相當期限內點交房地。 

原出讓者之買回請求權:為避免「強制出讓」淪為迫遷的工具,日本也規定「自重建決議之日起2年內,未開始著手拆除建物時」,被請求讓售區分所有權者得以原支付之價金,請求買回。

從上述規定看來,我們當可了解,日本關於老屋重建,固然有多數決與行政代執行的權限,但其適用必要性有明確規範。在處理不同意戶的規定上,相對細膩也更具保障,因此,實務上所謂「釘子戶」發生的機率也相對降低許多。

重思都市防災與老屋重建的法制課題

綜觀日本的都市防災及老屋重建法制,該國除了依《都市再開發法》外,又為尊重團體法的精神,個別建物重建均納入多數決同意機制,制定《耐震改修促進法》以及《加速公寓大廈重建法》等法律,促使老舊建物進行耐震評估及補強、重建工程。

更重要的,為了都市整體防災機能的增進與確保,對於既有的密集都市街區,制定《密集市街地防災整備促進法》,兼顧都市整體發展及個別老屋的居住安全,並對於不同意戶的處理,兼具正當法律程序與少數權益的保障。

那麼,我們的「老屋重建」政策足夠嗎?值得大家想想!

(作者為OURs都市改革組織理事、德霖技術學院不動產經營系兼任副教授)


【延伸閱讀】

母親的重擔 Mutterkreuz:德意志文化中的母親形象

【哲學諮商室】褚士瑩:不想當「魯蛇」的人,真正想要什麼?

曲智鑛:《我和我的冠軍女兒》,其實正是父親的冠軍夢

關鍵字:

好友人數

文章下載

PDF下載 付費閱讀
 
登入會員看更多

全站通行 83折優惠中