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安心廚房:產官學重建食安

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安心廚房:產官學重建食安

圖片來源:Shutterstock提供,劉姿嘉設計

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安心廚房:產官學重建食安

天下雜誌625期

餐桌上的食物安全嗎?這是很多台灣人都有的疑問。舊食安問題的陰霾還未散去,新食安事件依然層出不窮,當政府管理失靈,美食品牌不再,全國都深陷信任危機,歷經吹了將近10年的食安風暴,台灣要如何浩劫重生?如今從地方政府到民間業者,爭相以行動搏取消費者信心,從讓青農變明星、以一張保單讓農民安心生產,到生產溯源、引進國際規範、推動食農教育,都是要讓進入嘴巴的每一口充滿安全和安心。

食安風暴頻傳,人們似乎站在隧道內,看不到盡頭來的光。

此刻,他的表情正是如此。「昨天一天價格就跌了6元,跌到連成本都不夠,」山水畜產董事長翁頂翔的膚色黝黑,和屏東赤焰焰的日頭很相稱,眉頭上的皺紋不自覺地隆起,「以前一天跌不過2、3元。」

雞蛋遭檢出戴奧辛消息才曝光,蛋價立即應聲跌,而明明是彰化的蛋遭驗出戴奧辛,位於屏東的山水畜產也受到波及,雖然擁有產銷履歷證明來源,但在消費者心理影響下,防護罩發揮不了絲毫作用。

這是台灣近年的縮影,食品安全成為揮之不去的陰影。每一次發生後,社會整體都付出慘痛的代價,但不久之後又有新的事件取代。(見表)

從土地到餐桌上的恐慌

台大風險社會與政策研究中心在2015年出版的書,將食品安全稱為《從土地到餐桌上的恐慌》,並分為產地污染、食品加工過程的問題,以及食品科學的進展(基因改造)、國際貿易對台灣市場的衝擊(美牛問題)。

衛福部也在2016年提出食品安全政策白皮書,擘劃食品安全管理新藍圖,以「協力共構從農場到餐桌的食品安全鏈」為使命。

當時的衛福部長,同時是國內食安專家蔣丙煌在白皮書中指出,近年重大食品安全事件,「造成消費者對於食品安全之信任危機,並重創台灣美食國際形象及造成巨大經濟損失。」

沒有安全,就沒有美食,更沒有美食產業可言。單以2014年的黑心油品事件來說,主計總處估算衝擊國內內銷市場即高達上百億元,直接反映在GDP(國內生產毛額)——當年第三季即驟減0.05%。而在監察院報告中,塑化劑事件也損失達114億元。

食安風暴一直來,讓人的信心更不易恢復。5月中旬,戴奧辛蛋事件後已近1個月,蛋價才逐漸回升到25元(發生前為28元),「我們在得知後,1週內查清楚來源並完成撲殺,」農委會副主委陳吉仲說。但效應卻持續發酵,消費者恐慌,農民也受害。

食安、環安、農安,環環相扣

事實上,食品安全、環境安全,甚至是農業安全,環環相扣。因為有好的環境,種植時會減少農藥和肥料,植物健康、人吃得也健康。另一方面,「台灣目前糧食自給率只有32%,68%是國外進口,全都需仰賴邊境把關,」曾是主婦聯盟基金會董事長、立法委員陳曼麗說。

產地溯源的用意在於讓每樣食材都有清楚的來源和身份。但國內標章過於混亂,農委會預計三年內完成統一標章。(劉國泰攝)

這也意味著跟食品安全相關的部會,除負責農業生產的農委會、上市食品的衛福部,還有環境管理的環保署,以及食品工廠管理的經濟部,從生產到加工、上市,我們吃進體內的每一口食物,背後有3至4個部會,以上千道流程在把關。

但為何傾洪荒之力,食安風暴仍層出不窮?從2008年三聚氰胺到最近發生的戴奧辛雞蛋,已將近10年的時間,連餐桌上的1顆蛋、1道菜都無法令人安心。

難題一:1條豬有8個單位在管

政府治理失靈,或許是一直以來無法解決的難題。「過去我們常笑中國,1條豬有8個單位在管,另外有1個單位管這8個單位,」曾任行政院食安辦公室主任、台大醫學院毒理學研究所教授康照洲臉上滿是無奈,「我們現在似乎也落入這樣的模式。」

以政府組織架構而言,除部會之外,行政院有「食品安全會報」由院長擔任召集人、衛福部部長任執行長,另外還有隸屬行政院轄下的食安辦公室。

幾年前曾查出市面上菊花茶農藥過量,但不知是國產或是進口貨。農委會說國產菊花的農藥管理良好,一定是進口出了問題;衛福部說進口菊花百分百查驗,絕對沒問題,「大家吵來吵去都說自己對,跑去找政委,又吵到院長那邊,院長說回去研議一下,」康照洲嘆口氣說,「但政務官換太快,新人來不了解,年復一年還是沒解決。」

即使是新政府上台後仍沒有解決,陳吉仲也注意到這個問題。「這次相關部會副首長很快討論、決定處理步驟,」他指的是4月份戴奧辛蛋事件,「但最根本仍是如何建立跨部會指揮體系,並要有效統籌。」

難題二:科學說話,也無法說服人民

政府思惟停留在強調科學和數字分析,也無法說服人民。在歷次食安事件中,都可以看到政府提出科學論證,卻不為多數人接受。

前衛生署長林芳郁在三聚氰胺事件中,因為儀器精密度各有不同,而將標準從零ppm(百萬分之一)放寬為2.5ppm,遭輿論撻伐認為這是放任添加,而成為史上最短命的衛生署長,僅在任129天。

治理不能只看科學,還要看社會,因為科學就在社會中。

「從環境到衛生管制都停在舊典範,以科學實證為唯一基礎,」台大風險社會與政策研究中心主任周桂田說,但科學顯然存在不確定性以及社會倫理問題。

以頂新油品事件而言,使用越南大幸福油脂的劣質油提煉,卻可以通過衛福部的酸價檢驗,讓關心事件發展的人都感到不可思議,更不能接受,「人民對政府的信任度建立不起來,就是因為長期用這套思惟在處理,科學決策不是唯一,」周桂田強調。

難題三:法規標準缺乏周延和前瞻

此外,在每次事件過後法規和標準都愈趨嚴格,卻不是「與時俱進」。

我國「食品衛生管理法」在1975年通過實施,到現在共修法14次,從2008年三聚氰胺事件後不斷修法擴張多達9次,並更名為「食品安全衛生管理法」。

台大生化科技學系教授蕭寧馨即曾為文指出,「頻繁的修訂,一方面固然代表政府的積極與快速因應,另一方面也反映了倉促修法可能欠缺前瞻性與周全性的考量,其配套措施與工具都還欠缺不便。」

在食安風險評估階段,建立獨立評估溝通機構,讓不同利益代表進入對話,決策透明公開並充分和民眾溝通,才能建立人民對政府的信任。

以食安法第4條第2款,必須成立食品風險評估諮議會,聽來很合理,但是「風險評估是統計、毒理、風險評估等專業人員就可以做,要如何成立以及做什麼都不知道,」立法委員、台大公共衛生學院教授吳焜裕曾是諮議會委員,「這根本不可能做。」

尤其政府和立法院迷信成立諮議會,找來一堆專家,「但他們建議的決策,政府一定要接受嗎?萬一尊重專業結果,錯了誰要負責?」他質疑。

站在第一線的嘉義縣農業處長林良懋常感嘆,台灣的法規無法符合新趨勢。以查驗為例,不管是上市前或上市後查驗,都是管理批發市場,卻無視宅配加網路的新零售,形成查驗的漏洞。

10年風暴,改變台灣什麼?

不可諱言,過去10年的風暴,台灣並非沒有吸取教訓。

馬政府時期,在接連爆發塑化劑、順丁烯二酸酐等化學物非法添加在食物後,跨部會成立「食品雲」追蹤追溯系統,逐年強制食品業者申報登錄原料來源、供應商、產品流向等等。

教育部、農委會、衛福部合作的校園食材登錄平台,以便發現不合格食材,教育部可以立即採取行動。「這是非常先進的做法。台灣在食安事件後,訊息流、資訊流做得比很多國家進步,」一位學者觀察,但他也警告,中間還是很多連不起來,因為大家還在抗拒。

蔡英文總統在選前提出「食安五環」,上任後也逐步落實。去年12月成立的環保署毒物及化學物質局,將分散在11個部會權責的化學物質全部整合,擴大追溯上下游,以落實源頭管控。

為讓小朋友在學校吃得安心,農委會獎勵校園午餐使用「4章一Q」食材,包括CAS、有機農產品、產銷履歷農產品、吉園圃和農產品生產追溯條碼。經過上百場會議之後,預計從今年9月,全國除離島之外的19縣市全部加入。

沒有安全就沒有美食,更沒有美食產業。要做到安全要從食農教育做起,從小朋友開始教起,認識簡單料理。(黃明堂攝)

此外並加強10倍查驗,以改善現行查驗不足現象。陳吉仲拿出數據表,表格上日本每年平均抽檢數為27萬3000件,台灣則為1萬1700餘件(上市前後),雖然日本市場為台灣3倍規模,抽檢數顯然差異過大。

加強查驗的用意,在於找到源頭輔導以降低不合格數,陳吉仲說,「這要配合產銷履歷才能追溯。」

但除檢驗人力和經費需要解決,10倍查驗所遭遇的難題,在於產銷履歷蔬果栽植面積不過3800公頃,生產追溯條碼農產種植也僅有17000公頃,兩者佔國內非水田耕種面積約10分之1,顯然絕大部份都難以找到源頭。

而這同樣是校園午餐採用「4章一Q」最常遭人詬病,要供應180萬中小學生食用,來源明顯不足。其次是檢驗是「已知」的物質,無法檢驗出「未知」,不應出現在食品中的塑化劑即是一例。

重建政府管理架構

要徹底解決食安引發的全民焦慮,仍應回到重建政府管理架構。

「民進黨政府好不容易全面執政,有很好的契機進行全面改善和檢討,」康照洲說,「不只是我,學界都期待有比較大的變革和改革,真正找出問題。」

食品現在看似選擇多,背後卻掌握在幾家大公司手中。消費者應該把糧食的權利,從大公司的手中拿回來。

風險評估和溝通或許是當務之急。立法委員吳焜裕,同時也是台大公共衛生學院教授,常常在上課時問學生,「如果這杯水有砷,你敢不敢喝?」砷是五○年代造成台灣西南沿海烏腳病盛行的元凶。

然而,砷是存在水中的礦物質,現行技術無法完全去除,環保署在安全飲用水中制定砷的標準,意思是只要在標準內飲用,對人體安全無虞,「如果你要求食材完全不含毒物,地球上不存在這種東西。」

但民眾接收到的訊息往往是片面而不完全,以為所有進入體內的都要「無毒」,顯然政府在風險溝通上力有未逮。

「治理不能只看科學,還要看社會,」周桂田以歐盟為例,指出歐盟在2001年開始,很多大型科技計劃會不斷強調科技和社會溝通,因為科學就在社會中,「雖然或許會有衝突抗爭,但社會畢竟有學習曲線。」

最實際的做法是在風險評估階段,讓不同利益代表進入對話。這意味著打破過去專家領導壟斷局面,不再是專家說了算,而是在專家審查的同時,讓民間團體也能推舉代表進入,過程盡量透明公開,透過交互審查,最終由政府負起決定的責任。

但在公私之間溝通,往往流於相互不信任。以去年的日本核災縣市食品是否開放進口,因為牽涉經濟和外交,人民對政府說法不信任,引發嚴重對立。

事情並非無解,從歐盟到日本都以建立獨立風險評估機制,來面對人民對政府的不信任。歐盟的食品安全局(EFSA)和日本的食品安全委員會,都是獨立風險評估機構,完全摒除行政單位的干擾。

「全球民眾對政府、對專家的信任愈來愈低,」吳焜裕說,唯有建立獨立評估溝通機構,決策透明公開並充分和民眾溝通,民眾才會重新相信政府的食品安全決策。

草根革命:食農教育

從溝通模式到治理精神改變,在全球不確定性愈來愈高的今天,都在宣示決策思惟已經改變。尤其是食品安全更是如此,所有的管控仍不免有「風險」,農藥、添加物、加工過程都有控管,但最後的結果,仍有「不安全」的問題產生。

食品安全、環境安全,甚至是農業安全,環環相扣。因為有好的環境,種植時會減少農藥和肥料,植物健康、人吃得也健康。

「現在看似選擇多,背後卻掌握在幾家大公司手中。消費者應該把糧食的權利,從大公司的手中拿回來,」畢生研究種子學,甫從台大農藝學系退休的教授郭華仁將從消費者立場,透過教育奪回糧食權,稱為「草根革命」。

草根革命是一連串運動的過程。如慢食運動強調生鮮食材、簡單料理,可以避免食品不安全的關鍵;以「好農法」栽種出來的優良產品,用簡單方法加工較少問題。

「食農教育就是強調從小朋友開始教起,認識簡單料理,」雖然住在鬧區,郭華仁家中的陽台上卻栽種許多植物,開出的花還會吸引鳥兒在附近徘徊。

他說,年輕人現在很少在家煮飯,就是因為過去教育失衡,現在要開始教育才有辦法挽救,未來就不會再把控制權交到大食品公司手上。

現在開始,一切都還來得及。(英文版請見english.cw.com.tw)

● 更多內容,請見天下雜誌 625期《幸福臺灣味 》>>

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