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劉紹華:從聖多美反思援外政策

精華簡文

劉紹華:從聖多美反思援外政策

圖片來源:shutterstock

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劉紹華:從聖多美反思援外政策

天下雜誌614期

如果外交系統可以擴大援外的目標格局,不再淪為花錢黑洞、不再讓醫療援助成外交籌碼,或許也就不枉台灣自詡深富人道援助的精神。

聖多美與我國斷交後,我為文表達對台灣在聖多美援外工作的看法,引起廣泛的迴響。台灣確實需要深入檢討政府的援外政策,加強專業合作、人道援助倫理,並重視民間接手政府援外的可能規劃。

援外經費為何不公開

政府援外經常不受監督、公評,官方總以外交機密之名,對資訊多所保留。台灣參與援外的機制有外交部、國際合作發展基金會、醫療農業團體、民間組織、義工、學界研究者。民間組織與義工團不一定接受政府經費;但其他類型組織,都可納入廣義的官方援助計劃。那麼,龐大且未受監督的經費分配是否合理?有無濫用?都該檢討。

曾參與援外工作的人,一定都知道各式發生過的弊端與不堪。以我個人近二十年的親歷與聽聞,通常最多的不堪是指向外交部及外館的不適任人員。

我們的外交人才養成,眼光是朝向歐美日等先進國家。而亟待援助的國家,則位於全球化位階光譜的另一端。我們的外交思惟,台灣人盡皆知:以金援維繫窮國邦交。外交體系只有一個目標,自然對援助倫理、第一線援助人員的情緒投入、受援國民眾的福祉欠缺充分考量。這樣的援外計劃,不可能獲得國際援助領域的認可與尊重。

以聖多美來說,部份醫學界希望透過瘧疾防疫,突破金援外交的格局,確實值得讚許。這計劃原有機會貢獻台灣的熱帶醫學研究,又能促進聖多美民眾衛生福祉,達成雙贏。

然而,若從長年的援助時程與結果來看,要稱此計劃為成功案例,我頗感猶豫。成就是一定有的,但如果同時考量投入的時間與規模、實作方式、消滅標準、永續與否等因素,仍難有歷史定論。

良善立意加上長年投入,為何仍有未竟之功?要能詳細地檢討這些,資訊必須公開。如此,台灣的媒體、學界才有機會一窺援外實作的堂奧,變成提升台灣援外品質的經驗案例,將集體共業轉為集體的寶貴經驗。

官僚為何成阻礙

籌辦援外計劃非一般醫療專家所長。但外交部門又如何規劃醫療援外?疾病防疫要醫療與其他人文社會的專業配合,才可能成功實作;台灣的金援外交官僚,曾尊重這個道理嗎?單看外交部門的內部協調,就已令人難生信心。國合會執行政府的援外政策時,即常抱怨外交部干擾援外計劃。在此情況下,醫療人員真有可能僅專注於專業,就能有效發揮所長?

更重要的是,台灣政府是否尊重基本的人道援助倫理?如果台灣政府自認,對聖多美的防瘧計劃已有佳績,協助該國進入「前消滅期」,那不是更不該撤離計劃?否則,二十年來的努力豈不前功盡棄?

基本的醫療倫理是:在戰場上,醫生不該拒絕為他的政治敵人治病。醫療援助與介入,是攸關生命倫理之事。沒有一種援助必須永久持續,但是,國際上對「撤離援助」的基本倫理共識是:逐步平穩退出計劃,並盡可能安排接手組織。

如果外交系統可以擴大援外的目標格局,如果防疫不僅偏重生物面向而能兼顧社會面向需求,如果更多非醫療專業可以加入合作,積極動員當地社會參與,甚至與其他國際組織合作,多方了解聯合國等國際組織在聖多美的防疫衛生工作,台灣也許能更早且有效地達成在聖多美創造的成績。

更何況,台灣在這過程當中,不是沒有過惡名。某位曾派駐聖多美的醫療工作者提及:世界衛生組織曾派員關注,台灣在聖多美的除瘧方式可能不宜。若有此事,我們必須面對的問題是:防疫機制和人員如何在異國特殊情境中,被不合適的外館與外交部人員,當成籌碼業績,而不顧援外所涉及的專業實作倫理。

援助為何只是為邦交

台灣的「國民性格」鮮明,有利於台灣在宣揚為獨立的經濟與政治實體之外,凸顯台灣作為國際人道援助的獨立實體。大部份台灣人的特質是善良、勤奮、樂於助人。台灣在國際上的外交空間有限,但是,世界許多貧困之地,都能見到台灣民間援助的蹤跡。

我相信那些人並不是因為要幫台灣拚外交而去援助,而是基於對異文化的興趣、協助他人的善意、認識世界的熱情。政府如果相信台灣的國民性格且善待之,則只需順水推舟,這國民性格會比金援外交更能深入他國人心。

政府中斷官方援助,保住台灣尊嚴,有其正當性。但實際援助與促進國際往來,卻不一定要以邦交之名。如果有組織願意留在第一線繼續工作,政府何不換個思考方式,把部份款項轉移支持民間,讓民間的善意接力,維護曾經建立的情誼?

我們的邦交國多是國窮民困,台灣絕對不會是他們唯一仰賴的援助國。那些台灣人經常瞧不起的國度,可能比台灣還「國際化」,有聯合國辦公室、國家使館,國際外交與援外社群。不論是當地民眾還是國際人士,都是台灣人可以擴大眼界、宣揚國民性格的往來對象。政府何苦拆了自己耗費巨資建起的平台?不如把平台轉給民間,協助民間重建他用,也讓台灣的年輕人可以藉此體會世界之大。

國民性格無需政府培養,但須政府放手,不要將之視為執政與外交的工具。更不宜在面臨外交挫折之際,無視第一線援外工作者所面臨的生命倫理困境,說撤就撤。這樣,不僅為德不卒,有失人道援助倫理,也把台灣的國民性格拉下水,一同賠上。

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