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縣市「期中考」 明星首長為何墜落?

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縣市「期中考」 明星首長為何墜落?

圖片來源:黃明堂

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縣市「期中考」 明星首長為何墜落?

天下雜誌606期

揭開二○一六年《天下》縣市調查榜單,賴神被離島黑馬擠下前三名;柯P的滿意度不僅掉出前十名,甚至淪為倒數第二,只贏過嘉義市長涂醒哲。執政蜜月期已過,曾不被看好的青年新秀卻能集體奮起。新竹市長林智堅、基隆市長林右昌,從去年的吊車尾,到今年進逼前十名。民調大躍進,不靠紅白帖、福利加碼,他們憑什麼贏得人民的掌聲?

互動地圖:哪個城市最幸福?>>

經過兩年的磨合和考驗,在二○一四年底激烈的競爭中脫穎而出的縣市長,今年面對的是更嚴苛的「期中考」,也是脫離前任首長陰影,擁有預算權後,首度交出完整的成績單。

然而,誰是人民心中最強的城市領航者?新一代的領航者又具備什麼樣的特質,才能獲得人民的青睞?

《天下雜誌》每年於七、八月間針對縣市首長當年的表現,進行電話訪問。今年接受電訪者近一萬五千人,為目前媒體所進行民意調查中樣本數最多、歷經時間最長(見一三一頁調查說明)。同時結合四大團體專家評分,統整出「縣市長施政滿意度排行」。(見一二五頁表)

攤開這份最新的「縣市長施政滿意度排行」,會發現排行出現大洗牌──具指標性的明星地位開始鬆動,而剛竄起的新星則來勢洶洶,顯然人民對引導城市方向的首長,已出現完全不同的想像。

重挫後再出發 藍營首長「一致性進步」

從藍綠結構看來,由國民黨執政的縣市,首度出現一致微幅進步現象。

國民黨籍新手、醫師出身的連江縣長劉增應,快速竄升奪得施政滿意度的冠軍。第八名為連任的台東縣長黃健庭,從去年的第十名挺進兩名;第十五名的南投縣長林明溱和第十九名新北市長朱立倫,都較去年前進一個名次。唯獨新竹縣長邱鏡淳從十三名降為十六名。

「相較於國民黨在總統大選中的重大挫敗,確實出現反差,」東吳大學政治系副教授蔡秀涓分析。

在連江縣行醫超過三十年,劉增應從當地人最在意的交通著手。他不僅在去年底開通北竿黃岐航線,讓馬祖赴中國大陸,從過去坐船九十分鐘,縮短為二十分鐘;為了強化小三通,提前修築白沙碼頭北堤延伸一七五公尺工程,同時擴增橋仔碼頭,以利漁民作業。

「民眾能感受到縣政沒有在空轉,我們的發展正一步一步往前走,」他強調,但對不需要的建設,他也不會妥協。

其次是具有品牌實力的首長,仍持續發威。

位居第三名的高雄市長陳菊,在今年維持和去年相同名次,雖然高雄近來陸續傳出旗山大溝頂、果菜市場拆遷等爭議,卻在專家評分上以些微差距,打敗素有「賴神」稱號的台南市長賴清德,讓他從去年的冠軍滑落到第四名。在一四年曾經奪冠的宜蘭縣長林聰賢,也下滑到第六名。

事實上,專家對賴清德的不滿,並非來自南鐵東移的爭議,而是從各項施政表現觀察所得,如「城鄉人力與資源差距日趨嚴重」、「看不出生態城市與看見未來的架構」,而不只一位社福專家認為「對於一些弱勢以及邊緣戶的長者,較無積極性的主動作為」、「對於民間社福單位的支持與協助仍有努力進步空間」,都值得台南借鏡。

政策雙面刃爭議大 指標明星柯文哲 狂落12名

第三、也是最值得注意的,是新秀快速竄起,尤其是新面孔的青年軍。年僅四十一歲、二十二縣市中最年輕的新竹市長林智堅,從去年的十八名,猶如搭直升機般一舉竄入第十名;四十六歲的基隆市長林右昌,更讓基隆擺脫過去在谷底徘徊的窘境,飛升到十二名,兩人都足堪獲得「最佳進步獎」。

有「胖周瑜」稱號、為陳水扁(四十四歲當選台北市長)後年紀最輕的直轄市長,四十九歲的桃園市長鄭文燦也不遑多讓,從第一年的第十五名爬升到第十三名,在六都縣市長中排入第三名,僅次於在施政上已經建立口碑的陳菊和賴清德。

「年輕的縣市長有活力、也敢衝,」政治大學選舉研究中心研究員陳陸輝說,「如果又跟前一任市長不同黨籍,採取一些新措施,民眾會明顯感受到不同。」

在這次調查中,還可以看到指標明星的墜落相當快速。最明顯的是台北市長柯文哲,從上任第一年的第九名落入第二十一名,當問及「整體來說你對縣市長的施政表現滿不滿意?」台北市民的滿意度只有四七.四%,比經常吊車尾的前任市長郝龍斌更低,市民等於做了最嚴格的檢驗。

陳陸輝認為,柯文哲一上任就祭出五大弊案,但查弊案曠日廢時又不見得和民眾切身相關,尤其大巨蛋延宕衍生問題更多。

而在民生議題上,除今年初因建造自行車道導致塞車,住在木柵的陳陸輝舉例,連木柵的停車格都要收費,造成原本停在巷弄的車白天都被迫開出去,路上車子更多,交通自然更亂,「所有政策都是兩面刃,例如,同樣政策在台東交通會變好,在台北則不然。而這些都會讓民眾有感,」他說。

台大政治系教授張佑宗也提醒,現代公民不只批判性強,還強調參與,如果決策過程沒有邀請施政團隊以外的人,易引發公民團體不滿,甚至不跟權力妥協,而台北又處在全國政經中心,任何議題都容易發酵,「柯文哲沒有大錯,但他是沒有做成什麼,才會下降這麼多。」

施政新方向1 福利綁選票 不再是鐵律

另外值得觀察的是,人民對首長能否堅持財政紀律,開始有警覺。

去年七月因為發不出薪水而爆發財政危機,苗栗縣長徐耀昌歷經一年的慘澹經營,民調在今年有翻身的態勢,從最後一名爬升到二十名。

「我如果做重蹈覆轍的事,一直向上舉債,這個縣長就是無能,」穿著藍紫色背心,徐耀昌談到錢,情緒不由得激動,「我們連薪水都發不出去,如果還要揮霍,那是會被民眾唾棄。」

如今苗栗縣從人事到財政,都要按照中央控管機制每月報告,被迫採取重大工程停擺、育嬰津貼從三.四萬降到六千六百台幣等連串撙節措施。

苗栗人顯然看到徐耀昌的努力,「民眾還是很理性,縣長做該做的事還是可以得到支持,」台北商業大學財稅系兼任副教授孫克難感慨,過去民眾會有「租稅幻覺」,以為可以只拿好處不用付代價,現在終於嘗到苦果,縣市長的態度也開始有所轉變。

從今年調查排名的五大變化,這些領先群或是進步幅度較大的縣市長,他們到底做對什麼?在領導上又具有什麼樣的特質,才能帶領城市在一致的方向上往前走?

堅持基本價值或許是關鍵。八月底,位於高雄三民區的果菜市場強制拆遷,有居民抱著瓦斯桶堅持不走,「三民區那一帶經常淹水,不能不處理,」陳菊深深地嘆了一口氣,最近從果菜市場、旗山大溝頂到拉瓦克聚落遷移,都是長期佔用公有地而產生爭議,「很多人用抗爭要再多的錢,但我不能慷人民之慨,這都是大家繳的稅金。」

「有些人說過去四十年沒處理,日子也就過了,」眼前的陳菊若有所思地說,「我已經沒有連任壓力,一定要現在處理,希望在剩下時間內趕快做好,」她堅持城市要進步、要提升,在合情、合理、合法的範圍內給予補償,但再多就不行。事實也證明,多數市民給予支持。

再來是,縣市長對做對的政策具有信心,不會隨風向搖擺。

台東縣長黃健庭在上任尚未滿一年,即取消國小營養午餐免費措施,「當時所有幕僚都建議,如果要連任,絕對不能做,」黃健庭邊回憶,語氣也略顯激昂,「怎麼可能不做?一年差一億元,而且還是不公不義的政策,」他將排富後所省下的一億費用,全數投入學校修繕和設備改善。

除了取消學童營養午餐免費,台東還開始對車輛收取停車費,一年雖然只收到兩百多萬元,市區交通卻大為改善。

「我一上任就跟太太說,要做好不再連任的打算,」黃健庭臉上露出笑容,不做連任打算,全力衝刺之下,反而獲得愈來愈多民意支持,民調也不斷往上提升,「對的事情需要時間的檢驗,但這就是我們要面對的。」

施政新方向2 青年首長 不靠紅白帖固樁腳

不論是領先群或進步組的首長都更專心市政,不靠紅白帖拉攏人心。

年輕的新竹市長林智堅,總是穿著筆挺的襯衫及黑色的西裝褲,腳上的黑皮鞋擦得亮晶晶,走在充滿日式庭園風情的新竹公園內,大太陽下躲在涼亭乘涼的年輕媽媽很快就認出他,連走在路上的小朋友都猛叫「市長好」。

新竹一向被認為是文化城,市長林志堅(左)說文化是新竹得天獨厚的資產,未來他要更強化兒童城市和智慧城市。(劉國泰攝)

林智堅將平均年齡三十七歲、全國最年輕的新竹市,定位為「兒童城市」,引進專家學者每週和市府官員討論、確立城市的走向,更找來名建築師黃聲遠設計小學,一步一步引領新竹發展出獨特的城市美學,擺脫過去新竹市和城隍廟畫上等號的印象。

「大家會在我當市長後很少看到我,市長應該做和城市建設發展有關的事,如果分時間去跑紅白帖,就會減少分在市政的時間,」二十五歲擔任立委助理就常在紅白帖裡打滾,林智堅在里鄰長會議對著所有里鄰長說,他要將更多時間用在和建築師討論、和官員開會以緊盯進度。

現今的縣市長不再迷信放煙火、辦超大活動,而是更在意扎根建設,並注意財政紀律。

桃園市長鄭文燦常說,桃園是外國人到台灣的第一站,也要成為台灣年輕人的第一站。他毫不吝惜、大手筆為六十五歲以上老人支付健保費,年輕夫妻生育一胎給三萬,孩子在三歲以下可每月請領三千元育兒津貼。

建設方面,除桃園航空城世貿中心之外,他還積極規劃市立美術館、市立圖書館,更強調諸如城市捷運系統、鐵路地下化等基礎建設。

《天下》記者採訪鄭文燦的這一天,他的雙頰曬得紅通通,「剛剛去看北區下水道工程,在地下十公尺深,」他伸出右手食指在地上比劃出一個圓形,「要從這麼小的洞爬下去。」

給福利、做建設,難道不擔心財政失控?「我上任負債餘額為二六二億元,現在已經降到一九二億元,基本支出在六都中最少,用於建設的資本門所佔比例最高,」鄭文燦細數著,「我們把增加的財政額度三十億元,用在新增福利上。明年因應建設會增加預算,但原則就是穩健擴張。」

事實上,被鄭文燦形容為「正在起飛中」的桃園,財政狀況在六都中的表現確實令人刮目相看,負債年減率達到一八%,而自籌財源年增率更達七五%。

施政新方向3 跨局處溝通 發揮團隊力量

若要形容這些縣市長的共通特性,或許是他們更能彎身了解民意,並重視領導、發揮團隊力量。

過去,屈居在雙北邊緣的基隆,被認為是落後城市,林右昌上任後,先處理市中心環境,完成成功陸橋攤販遷移,以及架空纜線清理計劃,並著手進行路平專案。過往髒亂的基隆市容令人耳目一新,而這都是他為了發展郵輪和遊艇觀光產業的奠基工作。

林右昌定位基隆未來要朝向郵輪和遊艇產業發展,第一步要先從環境奠定基礎,從根本改變基隆的市容。(王建棟攝)

超過二十年沒解決的問題都解套了,「我在基隆選了三次,整個城市的發展藍圖和方向,都在我的腦袋裡,策略也很清楚,」林右昌舉出右手三隻手指,一次立委和兩次市長選舉,他一直都住在基隆,握過的每一雙手,了解每個人關心的事,都是他收集意見的來源。

林右昌擅長打團體戰,「要成就一件事情一定要跨局處,不能單打獨鬥、本位主義,」如推出老人假牙補助,他要求社會處、衛生局和民政處共同合作,設置單一窗口,讓老人只要到區公所拿出身分證,符合資格者隨即可以取得證明,一切自動辦妥。

他辦共識營,要求科長級以上者參加以加強共識。因為「團隊就像麵粉糰,要揉才會發,而揉就是在加快發酵過程,」每件案子,林右昌都緊盯進度,「不是盯公務員,而是我要幫忙解決問題。如果不處理,可能要等上一、兩個月時間,哪有時間等?」外表慢條斯理、個性看似溫吞的他,對市政發展卻有強烈的急迫感。

前段班首長別掉以輕心 穩定施政下,小心變保守

翻開這張縣市長首長過去一年的成績單,台灣人對城市領導人的想像,或許正在轉型中。

從跑紅白帖到專心市政、從迷信放煙火到扎根真正的建設,然而,台北大學公共行政暨政策學系教授呂育誠提醒,首長若過於在乎民意或是人民主觀認知,可能會阻礙城市進步,掉入後段班的城市不見得需要感到悲觀,這樣的成績反而可以鞭策首長不斷思考、不斷進步。

至於長期雄踞前段班的縣市首長則要更小心,因為執政團隊可能陷入維持現狀是最安全的迷思中,而不願意大膽做改變,除非有其他力量驅動。

「如台南、花蓮可能因趨向穩定而落入保守,」呂育誠指出,高雄雖然維持恆定,但因為已走向國際化,較有機會繼續驅動往前邁進。

新城市、新未來,對於城市生活,這些為人民所冀望的首長,或許可以有更多的創造力和想像力。(英文版同步上線english.cw.com.tw/)

社福面/聯合勸募協會理事 林惠芳:當好資源串接者,比單打獨鬥更重要

今年《天下》縣市調查中,社福力專家給予各縣市的分數相當低,我並不訝異。因為社福法規規範多,但不僅預算跟不上法制和計劃,人力也跟不上。

服務推展需要資源,如今最常出現的現象是資源過於集中,例如,現在強調長照,所有資源都一股腦兒往長照走。一旦重點全放在老人,對兒童和青少年的服務就減少,轉由民間企業和基金會來替補,大家看到兒童少年服務,卻不會想到政府,施政滿意度自然不會高。

雖然很多縣市政府沒有太多資源,但可以居中做鏈接企業和服務團體的橋梁。例如,台東縣長黃健庭希望將有限預算花在最重要的地方,不但深入了解在地團體,對發展成熟且認真的團體,給予經費鼓勵,並代為尋求企業家支持,充分發揮資源串聯者的角色,人民會有感,而專家的評價也相對較高。

如果政府連橋梁都不做,人民只會更無感。因為單靠國家預算和行政人力,又能做多少事?(林倖妃採訪整理)

文教面/全國社區大學促進會理事長 謝國清:期待一年多,改革卻落空

在文教力的專家評比上,縣市長成績平均偏低,因為在2014年的縣市長選舉後,大家抱著相當大的期待,但是等了一年多,卻沒有太大進步,落差感很大。

文教力專家和民調落差最大的是台北市,專家給比較高的評價,是因為希望柯文哲能改變僵化的官僚體系。以現正推動中的「參與式預算」來說,市政府交給區公所辦理,卻一切都按照SOP(標準化流程),心態非常保守。我們都希望能看到柯文哲做出改變。

另外要提醒,這波縣市長常相互比較,但文教是需要扎根的工作,若耽溺於比較就會淪為浮面、做表面功夫,其次是現在既然是民進黨執政,就應該貫徹一貫的教育理念,要求執政縣市往一致的方向走,而不是有的縣市強調開放、走特色,有的卻還在進行能力分班。(林倖妃採訪整理)

環境面/台灣環境保護聯盟秘書長 陳秉亨:環保標準提高了,政府改善速度卻太慢

從環境力的專家評比看來,各縣市得分普遍降低,我認為主要是專家對環境保護的標準提高,但政府對既有污染的改善速度太慢,或是出現新的開發案對環境造成破壞,以致於只有少數縣市的表現較好。

以連江縣來說,最近雖然有一些交通開發案,但並不是污染性質開發案,爭議不大。基隆市同樣沒有具爭議性的開發案,卻能讓人感受到不同,除了東岸停車場改頭換面之外,連基隆廟口都在推動低碳夜市。

至於成績較差的縣市,南投縣走的是消耗型觀光路線,對水土保持似乎完全放棄,看不出對國土復育有任何作為和政策;金門縣近年大量開發,已經嚴重超過環境負載量,當然無法獲得專家認同。

我認為,縣市長的思惟要改變,要有減法思考、強化節能減碳,只要有一個亮點,就會容易被記得。(林倖妃採訪整理)

經濟面/中華民國中小企業總會秘書長 王振保:企業與政府打交道,最重行政效率

經濟力專家對各縣市評比,平均分數看來較環境力、文教力和社福力都高,而且對小縣市的評價較好。

原因可能是我們的專家都是中小企業主,做生意的中小企業多少會遭到公務單位刁難,尤其是規模較大縣市,連最優秀的磐石獎得主也會遭遇如勞資爭議、環境污染等問題。如果雙方能迅速溝通,並協助企業主了解如何改善,業主感受自然不同。

企業主和政府打交道,最注重的還是行政效率,以及有沒有擾商或刻意刁難。如果要申請文件,還要經過層層關卡,當然會有微詞,而小縣市一般來說溝通比較快速,也容易出現極好或極壞,大縣市則比較容易受到招商績效和整體經濟環境影響。

以苗栗來說,雖然財政困難要錢沒錢,但招商績效不錯,相對有競爭力,專家就會給他正面評價。高雄可能是因為市長陳菊的魅力,很多業主都認為陳菊個性大器,而且今年的招商評比成績也不錯,讓高雄能獲得中小企業主的支持。(林倖妃採訪整理)

2016年天下雜誌幸福城市大調查排行說明

為了解縣市發展現況,《天下雜誌》以經濟、環境、施政、文教、社福五大面向,共計69項主、客觀參考指標,對幸福城市進行排名。另考量發展差異,將幸福城市分為六都與非六都兩組。在六都組各指標分數計算方式,是在最大值與最小值之間等距分成五組,落在表現最佳組別的縣市給予5分,其次4分,依此類推,最低組別得1分;非六都組計算給分方式亦同。

2015年客觀指標來自各級政府調查、統計資料,主觀指標則取自《天下雜誌》對民眾進行的意見調查;佔分比例前者為80%、後者20%。最後將各縣市五大面向得分平均後,再轉換為千分制分數獲得總分。

縣市長施政分數計算方式

《天下雜誌》縣市長施政分數自2010年開始,開創結合民意調查和專家評比的縣市長施政滿意度,將民眾與專家對縣市長施政表現的調查結果進行加權,加權比例為民眾80%、專家20%。其中,民意調查分總體施政滿意度(30%)與五力施政面向滿意度(50%,每一面向各佔10%);專家評比分總體施政滿意度(10%)與分項施政滿意度(10%),共同構成《天下雜誌》縣市長施政分數。

縣市民意調查說明

本項調查進行時間為2016年7月13日至8月19日,調查對象為居住在台閩地區年滿20歲以上之居民。總成功樣本數為14,869位。調查方法是以台閩地區為調查母體進行分層隨機抽樣電話調查,為符合縣市代表性,各縣市需完訪樣本數依縣市人口數,從550至1,010個。當信心水準在95%時,每個縣市的抽樣誤差為正負3.08至4.18個百分點(連江縣訪問203人,抽樣誤差為正負6.88個百分點),台閩地區的抽樣誤差為正負0.80個百分點。所有資料依性別、年齡及教育程度進行統計代表性檢定與加權處理。(調查執行:熊毅晰、伍芬婕)

縣市長施政滿意度專家評比說明

本次調查於2016年7月25日至8月15日進行。《天下雜誌》與中華民國全國中小企業總會、台灣環境保護聯盟、社區大學全國促進會、以及中華社會福利聯合勸募協會合作,請四家專業團體推薦熟悉各縣市當地相關事務的學者專家參與評比,共同對縣市長的施政進行考核,總計對22縣市計647位學者專家完成問卷調查。(調查執行:熊毅晰、伍芬婕)

● 更多內容,請見天下雜誌 606期《李安 超越李安》>>

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