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拚經濟也要小確幸 22縣市的幸福感革命

精華簡文

拚經濟也要小確幸 22縣市的幸福感革命

圖片來源:劉國泰

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拚經濟也要小確幸 22縣市的幸福感革命

天下雜誌606期

有些城市建設好,人民卻感受不到;有些城市資源少,卻讓人幸福感油然而生。除了客觀的施政成績,人民對城市領導者的信任,或許是幸福感的關鍵。

互動地圖:哪個城市最幸福?>>

住在台灣,其實很幸福。行政院主計總處日前公布「國民幸福指數」,和OECD會員及伙伴國共三十九個國家相較,台灣還贏過日本、韓國,為亞洲最幸福的國家。

但是,在台灣既有的二十二個縣市中,是哪個城市的人民最能感受到幸福?又有哪些城市的施政成果抓得住民心?

今年的《天下》幸福城市大調查,運用環境力、社福力、施政力、文教力和經濟力五個面向、涵括五十八項指標,衡量每個城市的基礎建設和施政成果,同時調查當地居民對各面向的感受,以客觀、主觀指標得出綜合排名。

在調查過程中,《天下》記者走遍北、中、南、東和離島等各縣市,發現縣市長在拚經濟的同時,愈來愈強調人民幸福感的提升。

「台東每年觀光遊客從四百萬躍升到六百萬,已經到達適度的量,成長不再是我們追求的目標,」近年強調和國際接軌,引進熱氣球、衝浪等活動,台東縣長黃健庭說,「現在要轉換到更高層次的『幸福』,讓台東人活得更好。」

綜合來說,今年的幸福城市大調查排名,在六都組出現位移。除台北市、台南市、高雄市分居前三名的排名不變,台中市超越新北市成第四名,最晚擠入直轄市之列的桃園市,仍在急起直追中。(見表1)

台中市能一舉追過新北市的關鍵,在於社福力,甚至超越台北市。在志工人數佔十五歲以上人口比率、社區照顧關懷據點服務村里涵蓋率,以及高風險家庭個案平均面訪次數等指標,都交出閃亮的成績。

「除了托育和失能老人照顧一條龍等創新做法,台中還大量引進民間資源進行培力,」聯合勸募協會理事、智障者家長總會秘書長林惠芳說,社會局和大團體合作整合零散服務成系統架構,同時鼓勵小團體進入社區設置身心障礙者或老人服務據點,「讓所有服務提供更順暢。」

連江縣 競爭力首度超越十五縣市

非六都組則是龍頭換人,首度由全國人口最少、僅有一萬兩千人的連江縣稱霸。新竹市從去年第三名攀升到第二名,花蓮縣更從第十名,往前推進到第六名;過去一向吊車尾的基隆同樣在進步之列,從十六名跳到十四名。宜蘭縣、嘉義市、彰化縣、雲林縣則有退步跡象。

連江縣的出線,除環境力仍延續去年為十六縣市中第一名,社福力、施政力分別從第五名和第二名一舉躍上首席,進步力道相當強勁,最弱的文教力,也從第七名爬升到第五名。

在連江縣生活,較台灣本島更為輕鬆。育有子女的青年夫妻,家中若有零到六歲幼兒都可送到公立幼兒園照顧,南竿鄉仁愛村明年將推出兩百餘戶社會住宅,可以合理的價位買到房子,而六十五歲以上老人,除既有每月六千元的年金津貼外,縣政府還加碼對曾經歷八二三炮戰、生於民國三十一年之前的長者可領額外補貼,每年四萬餘元。

好環境加上好福利,讓連江縣成為十六縣市中,少數人口還在持續增加的城市。

「我們要讓青年返鄉沒有後顧之憂,老年人也可以經濟獨立,」縣長劉增應強調,他的福利思惟是既有的不能減,但要增加就必須慎重思考,以免排擠其他建設,「拿走既有福利或許省一點錢,但造成的動盪衝擊卻可能不值得,最重要還是資源有效運用,」他說。

但攤開城市過去一年來的成績單,密密麻麻的指標和數字反映出來的現況,卻只是部份現實,無法體現人民最真實的幸福感。因為除了政府施政成果,在地的「幸福感」更來自讓人民有深刻感受。

「民調代表的是民眾對五力面向的關心度,每個縣市所重視都不同,」台灣大學政治系教授張佑宗認為,如果客觀指標分數高、民調卻低,可能是無感施政,「代表首長的施政成果,民眾無法感受或是根本不在乎。」反之,則是能緊緊抓住民心。

台南、高雄 首長魅力最抓得住民心

以六個直轄市來說,台南堪稱是最能抓住人心的城市。

雖然在客觀的五力指標表現均屬最弱,尤其經濟力和社福力都墊底,但台南在地人卻不吝給予最多的肯定,各項滿意度均是最高。高達七三%的人認為市長賴清德努力維持地方繁榮,六八%認為他關心弱勢族群。

除了賴清德多年扎根台南及個人魅力,台北大學公共行政及政策學系教授呂育誠認為,和台南人口特性有關。舉例來說,過去台南推動社區關懷據點,幫獨居或社區老人送餐,「雖然在台灣很普遍,卻是當地非常需要的服務,也有穩定地方的功能,」他強調。

長期注意老人事務,符合社區需求,更達到照顧市民每一天的生活,成為最大亮點。

人民同樣給予掌聲的是高雄市。高雄市在這張施政成績單上,因為社福力表現被桃園追趕過去,加上經濟力持續在低檔徘徊,客觀的五力成績,從去年的第四名往後退到第五名,但在環境力、施政力和社福力上仍受到多數人肯定。

唯獨在經濟力面向,雖仍有七三%市民,對陳菊維持地方經濟繁榮的努力感到滿意,當問到市長有無提供充足的就業機會時,滿意度卻驟降到四一%,這也成為高雄最大致命傷。

然而,高雄去年整體失業率為三.八%,和台北市、台中市相同,人民的感受和現實似乎並不一致。

高雄市經濟發展局局長曾文生認為,高雄以傳產和國營企業居多,如石化業從業人員薪資穩定,而實質所得和生活水平相比,壓力相對低,但經濟大環境不佳,加上產業轉型不夠快,造成一般人對前景充滿焦慮。

事實上,不論是陳菊或賴清德展現出鮮明的人格特質,更強化人民的感受。

「作為首長基本上要讓人感到安心,而安心展現在信任上,」東吳大學政治系副教授蔡秀涓指出,台南、高雄近年發生地震、氣爆等重大危機,在關鍵時刻市長若拿捏得宜、表現沉穩,「這會讓市民相信你,認為你在為城市打拚,是可以信任的人,感覺到『這就是我們的市長』,」她說。

台北市 等待期已過 表現差強人意

相較之下,在柯文哲領軍下的台北市,整體表現卻差強人意。在歷年的幸福城市大調查中,台北市的整體城市表現始終名列第一,但市民對五力的成果卻不太買單,五力滿意度從去年位處第三滑落到第五,又以施政力和文教力、社福力在主客觀之間的落差最大、滿意度最低。

台北市的建設明明是全台灣最好,為何人民還是不滿意?呂育誠認為,這樣的結果不令人意外,「可能是台北市民對台北建設無感,施政作為不見得是民眾可以切身感受,」他強調,這代表市民無法感受到這件事情和他個人的連結性,或是和生活的直接關聯性。

因為台北市為台灣首善之區,人口結構異質性高且資訊來源多元,市民的要求相對較高,加上過去的建設基礎好,要找到多數人共同有感受的亮點,並不容易。也因此在柯文哲執政第一年的「等待期」過後,第二年很快被打回原形。

智障者家長總會秘書長林惠芳則認為,台北市的優勢在團隊專業性以及擁有多元服務團體,柯文哲也願意聆聽障礙者聲音,辦過多次公民咖啡館,邀請障礙者談他們的生活所需。但可能和柯文哲個人的個性和形象有關,以致對長期照護政策滿意僅三成七,認為市長關心弱勢族群扶助也只有四成五。

縣市合併、六都成形後,非屬都會區的十六縣市,除新竹縣市等少部份城市,和都會的資源差距愈來愈大。

「過去說『不能輸在起跑點上』,但很多縣市連起跑點都跑不到,」蔡秀涓感慨,「從結果論,不如看各縣市投入資源多寡和成果進行對比。」

幸福三離島 做對一件事就很有感

施政成果最讓人民有所感受,仍以離島的一致性最高。

連江縣、金門縣、澎湖縣在客觀的指標分項上排名分居二、三、八名,但當地民眾給的滿意度卻高居一、二、四名,也讓三縣市的總排名一舉衝上前段班,堪稱是「幸福三離島」。

值得注意的是,馬祖和金門的民眾對各方面的滿意度均高,在經濟力則較低,顯然認為既有的文教和社福已經足夠,而在經濟的實質表現雖不錯,但人民卻懷抱更高期待。

反觀澎湖縣在各項客觀指標中,以經濟力表現較差,民調上也對縣長陳光復在提供充足的就業機會上的表現最不滿意,滿意度僅三二%。

這或許是每個城市對首長的期許不同,尤其和縣市人口組成、人口規模、都市化程度息息相關。

蔡秀涓分析,同質性愈高的縣市,首長若做對政策,愈容易得到最大多數人的認同;同樣地,人口愈少,縣市長和團隊所能提供服務的機率愈高,也愈有機會和鄉親搏感情,而這些在都市化程度高的城市,就都不容易做到。

花蓮縣 振興政策全打在人民心口上

另一個同樣讓人民有感,且在施政上持續進步的是花蓮縣。透過五十八項指標客觀衡量,從去年十三名躍升到十一名,而人民從五個面向上透露出的生活感受,更從去年第四名再往前躍進第三名,讓花蓮在整體排名挺進第六名。

交叉分析指標數字和民調,花蓮縣長傅?萁的施政重點完全打中人心需要,在五力面向上最強的環境、施政和文教力,也正是獲得人民青睞、最為滿意的部份。

曬得全身黝黑,政治大學選舉研究中心研究員陳陸輝暑假帶著家人走訪花蓮,印象最深刻的是現在可以從花蓮機場直飛新加坡,不用到台北就可以出國,晚上在市區逛街,路上都是觀光客,長期位處後山的花蓮人,看到的是縣長傅?萁帶來地方產業,促進地方發展,「在交通較不方便、較為隔離的區域,政府只要有具體作為,民眾就容易有感受,」他說。

民調多來自印象,而印象是長期累積,這樣的結果也反映出當地公民如何看待政府施政。除了觀光客大增、帶動產業發展之外,花蓮學童的營養午餐費、學費、課後輔導費全免,連教科書都由政府出資,傅?萁更要求每年發放敬老津貼、身障補助時,所有現金和物資都要由社工員或行政人員親自送到住戶家中。

此外,為讓社福更能滿足人民需要,縣政府找民間專家培力了解法定服務項目以及所需成效,並運用民間資源發展出新的服務方案。

但是「教育費用都花在補貼營養午餐、學費、輔導費等等,排擠掉提升專業和教學所需,」不願具名的專家感嘆,這樣的教育缺乏前瞻和理想。

而幸福感強烈的花蓮,另一項隱憂,在於過去一向引以為傲的治安——花蓮縣連續兩年的刑案發生率都是十六縣市中最高,去年平均每十萬人口就發生一七四九件,而人口也持續呈現負成長。

基隆市 有「苦勞」,卻不見「功勞」

曾因多年民調和城市發展雙雙墊底,前市長張通榮痛罵自己混蛋、差勁。基隆市在換人執政後,新任市長林右昌確實開拓新氣象。城市表現第一年墊底,第二年即升到十四名。

即使各指標進步,基隆人感受卻不強,各面向的滿意度均居末位。「林右昌個人施政滿意度高,但人民對他發展經濟、文教等五力的滿意度又低,」蔡秀涓分析,原因可能在於基隆人看到林右昌的努力,肯定他的「苦勞」,但實際成效還不夠明顯。

基隆的市容比以往進步,外地人都可以感到煥然一新。施政一向強調穩健的林右昌,長期著重發展遊輪和遊艇產業,短期則順利完成成功陸橋攤販遷移,以及架空纜線清理計劃、拆除天橋,以恢復美麗的天際線。

「搭配今年基隆港建港一百三十週年,去年分九區清理架空纜線,」林右昌為展現決心,自己爬電線桿剪纜線,逼使市府相關單位不得不行動。

基隆的路面也從過去坑疤處處,出現嶄新契機。在林右昌堅持下,要求台電、自來水公司、瓦斯公司等單位清理路面下管線,「只要在基隆轄區的事,不管隸屬中央或地方的單位,我都要插手管,」他很確定,在任內會有四到八條道路是平坦無坑洞。

只是從結果看來,基隆人顯然覺得還不夠。學者認為,要讓人有感,一是實際眼見的改變,二是從民生議題著手,讓人體驗到改變。蔡秀涓說,基隆市民大部份眼見所及還是台北,「或許經濟面向若能有長足進步,大家對其他面向的感受也會轉好。」

什麼樣的城市會讓人民在生活中,不時浮現甜甜的幸福滋味?資源多寡,顯然不是必然條件,而是在一點一滴中建立人民對首長的長期信任感,以及奠定人民安穩生活的基礎。

但專家也提醒,從治理的角度,最重要的是不容許有縣市或是族群,被排除在公平合理的資源分配之外。

當縣市長在努力經營城市,中央政府若能給予進步者更多的實質獎勵,或許能給經營者更大揮灑空間,也激發城市看不見的潛力。(英文版同步上線english.cw.com.tw/)

 

● 更多內容,請見天下雜誌 606期《李安 超越李安》>>

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