cwlogo

切換側邊選單 天下全閱讀 切換搜尋選單
切換會員選單

直接民主 為了共識,可以慢

精華簡文

直接民主 為了共識,可以慢

圖片來源:達志影像/美聯社提供

瀏覽數

1136

直接民主 為了共識,可以慢

天下雜誌600期

每三個月全民公投一次,需要公投的提案已排到2034年。獨步全球的瑞士直接民主,除了成熟理性與精密的制度設計,以人民共識為基礎的社會,更需要過人的耐性不斷溝通。

用閱讀增值知識,讓知識成為生命後盾!編輯每日精選,推薦優質內容,邀您免費訂閱天下每日報 >>

瑞士擅長處理錢,全球富豪放心把錢交給瑞士人管。如果你信仰時間是金錢,瑞士未必是最好的選擇。

日內瓦雷夢湖畔,大概是瑞士交通最糟糕的地段,每天超過四萬多人,要從湖左岸的老城區到對岸上班。聯合國歐洲總部、世貿組織、世界衛生組織、國際紅十字總會等各大國際機構,集中在右岸新城區。龐大的車流,全擠在一條湖濱公路,以及白朗峰跨湖大橋上。

任職洛桑聯邦理工學院的雷夫哈茲在日內瓦長大,他出生前,日內瓦人就熱切討論要另蓋一座跨湖大橋,紓解擁擠交通。雷夫哈茲今年五十三歲,那座橋還沒個影。

「才兩公里,你能想像,都七十年了,還不能決定要不要蓋?」雷夫哈茲說話詼諧幽默,搭配豐富肢體語言,聽不出到底是憤怒還是讚嘆。嫌棄民主制度沒有效率的人,真的可以在瑞士找到一堆案例。

由下而上的公民決策模式

六月一日,貫穿阿爾卑斯山、全世界最長最深的鐵路隧道聖哥達基開通。瑞士總統開心邀請法國總統歐蘭德、德國總理梅克爾、義大利總理倫齊等歐洲政要,一起搭一段這條展現瑞士精密規劃、極致工藝的五十七公里長隧道。

這條長度是台灣雪隧四倍多的隧道,十七年建設完工。瑞士人花了多少時間做決定?三十五年;瑞士納稅人付了七千六百多億台幣;最後,從蘇黎世到米蘭節省多少時間?一小時。

這幾個數字,洩漏了瑞士之所以是瑞士的一切祕密。

「我們產生的是高效能解決方案,而不是快速解決方案,」聯邦秘書處政治權益部門副主任費希特一句話道破。蓋隧道不只是為了節省時間,更是要解決卡車運輸污染和噪音。

瑞士是以人民共識為基礎的社會,既然是人,就有千百種意見,要求同存異,最後化約成簡單共識,讓多數人買單,這過程需要一長串精密設計和耐心等候。

一八四八年,以主權在民為核心價值的聯邦憲法通過,經過百年演進,瑞士發展出全球獨有的直接政治體制:由下而上的人民公投決策模式,沒有一黨獨大、兩黨政治,也沒有菁英治理、小圈圈治國。

伯恩瑞士聯邦政府大廈內,異常安靜,只有皮鞋摩擦地板的單調聲響。費希特好不容易撥出時間見客,這幾年他忙著接待各國訪問團,連蒙古國都好奇,事事公投是怎麼辦到的?

「瑞士在世界政治的價值,已經從中立,變成了直接民主,」蘇黎世大學直接民主研究中心資深研究員朗格說。

瑞士公投有三種

瑞士有三種人民公投:

一、公民提案。任何公民想新增或修改法律、憲法,只要蒐集十萬人連署,便可付諸公投。

二、強制公投。政府的國際締約或修憲提案,必須交付全民公投。採雙重多數決,除了多數公民同意外,還需要半數以上的州通過。

三、公民複決。國會通過法案後,一百天內若無異議,自動生效。若有五萬人連署,即可挑戰國會決議,進入公民複決公投。費希特表示,通常只有五%到一○%的國會決議,需動用公民複決。

瑞士公投選票上,只有單純「同意」、「不同意」兩個選項,簡單的背後,卻是一套嚴謹縝密的規劃。

photo 六月五日,瑞士人以壓倒性的近八成票數,否決每人每月約八萬台幣的「無條件基本收入」公投提案。(達志影像/路透社提供)

瑞士每三個月進行公投,費希特攤開桌上公投時程表,上面已經排到二○三四年。

投票前半年,聯邦政府著手製作公投小冊子。坐在費希特身邊的藍辛,就是負責編撰的編輯主任。藍辛翻開一本比B5紙張小一點、五十幾頁的紅色小冊,有圖有文、有正反意見,說明通過與不通過要付出多少成本、代價。公投小冊分別用四種官方語言寫成,投票前一個月,連同選票一起寄給選民。

「小冊子不是宣傳,而是中立講清楚好處、壞處。該怎麼寫,法律規定很嚴,」藍辛透露,六到八成選民都固定閱讀公投小冊子。

政府和國會立法起草前,會先發問卷徵詢人民和專家意見,過程曠日費時,一個普通法案有時要花三、四年時間,憲法修正案甚至要十幾年。

民主選舉常被詬病是多數暴力,瑞士直接民主,讓政治光譜上的各種聲音,都有機會把想法端上桌。

有趣的是,瑞士聯邦自一八九一年開始實施公民提案,一二五年來,才投票兩百個提案,其中只有二十二個通過;公民複決公投也只有一八○個,其中一○二個成功推翻國會決議。

「瑞士實際是半直接民主,八○%的決策,是由代議政治的國會做的,」費希特直言。

即使如此,瑞士的國會也和其他國會不太一樣。

兼差的國會議員

走過二十六個孔洞的噴泉廣場(象徵瑞士二十六州),進入鋪上黑白相間地磚的國會大廈,頭頂正上方一片綠色彩繪玻璃,當中紅底白十字國徽,兩邊用拉丁文刻著:「我為人人,人人為我」。

深褐色會議室大門打開,三十七歲的國會議員埃西(T. Aeschi)走出來,坐在走廊雕花木椅上。埃西整個下午都在經濟與稅務委員會開會,他平時在資誠聯合會計師事務所工作,每個星期有一、兩天要到伯恩盡議員義務。(見三一二頁)

瑞士國會議員的組合很有意思,有農夫、企業主、老師、公務員、警察等,上下議院共二百四十六個議員,大部份都是兼差,只有二二%是專職政治人物。費希特說,瑞士系統這樣設計,是希望政治和經濟緊密扣連,議員訂出來的法律,不致和現實脫節。

在瑞士,沒有執政黨、在野黨的差別。「瑞士最大的反對黨是人民,」《巴塞爾日報》伯恩分部主任傅西說。

傅西曾在國會工作十年,他觀察到,當議員們對某件事相持不下,難以協商,最有效的辦法,就是揚言「去公投」。即使最好鬥的議員也不得不妥協,因為議員「不喜歡公投,公投要花錢,而且可能輸。直接民主有利國家和諧,」傅西笑說,瑞士人民不需要示威,用公投就可以達到目的。

國會決議遭民眾公投推翻,也沒有面子掛不住的問題。

「在瑞士,政治人物不可能為所欲為,政府常常輸了,但人民也不認為是政府的錯 ,」朗格分析。

最大反對黨:人民

一些國家試圖模仿瑞士民主,並不容易成功。從英國移居瑞士的作家比尤斯深有所感,直接民主制度下,人民要負的責任更多。「一般國家,人民四年做一次政治決定就好了,瑞士人是每三個月就要想一次,」比尤斯點出。

要落實直接民主,必須要有一大群願意自我負責、彼此信任的成熟公民。對瑞士人來說,自己的事情自己做,自己的社區自己救,已經植入他們的DNA。

比尤斯到瑞士十一年,最看不慣瑞士人放任六、七歲小孩自己過馬路上學。他的英國友人不放心,還是送小孩上學,卻被校長找來說了一頓。瑞士校長認為,這是不信任小孩能自我負責的「錯誤示範」。

瑞士學校不需要刻意設計公民課,每天生活都是公民教育。

傅西住在伯恩附近一個兩百多人的小鎮。小鎮自訂鎮稅,每年十二月第一個星期五,鎮民坐在小學禮堂,逐條討論明年預算怎麼用,稅率、水費該調多少,行政公務、經費一切透明。「我們看得到錢花在哪裡,大家甚至主動提案加稅,改善社區生活,」傅西說。

六月五日舉行的「無條件基本收入」公投,傅西在五月十三日收到選票和選舉小冊。他在餐桌上告訴兩個小孩這次的公投主題,並在他們面前投票,解釋為什麼要這樣投,「直接民主的社會,每件事情都和你有關,我們做的每一個決定,都有成本。」

人民做主,政府做什麼?

瑞士最高行政機關聯邦委員會只有七個委員(相當於七個部長),由國會議員選出,七人輪流各當一年總統。從一九五九年開始,七委員就以四個主要政黨按二比二比二比一的黃金比例組成。聯邦政府只有三萬八千多名員工,相較於六萬多名員工的台北市政府,是小而美的組織。

朗格指出,瑞士有反菁英傳統,政府官員很少有博士學位,就算有,也不會刻意強調。七位聯邦委員中,只有一個博士。國防部長在當委員之前,還是個種葡萄的農夫。

十五年前,公民投票聯邦憲法修正,賦予聯邦政府一個重任:注意國債,平衡收支,瑞士稱之為債務煞車系統(debt brake)。瑞士政府債務佔GDP比例三四.五%,比起日本的二四三%、美國的一○四%、歐盟平均的七八%,都要低許多。台灣各級政府則是佔四一.四%。

凳子三條腳:人民、政府、媒體

瑞士直接民主能成功,靠著板凳三條腳:透明的政府、自我負責的人民,和理性成熟的媒體。

photo 直接民主成功的三個條件:透明的政府、負責的人民,和理性成熟的媒體。(AFP提供)

日內瓦社會經濟發展中心執行長游麗嘉分析,瑞士媒體重視社會責任,且非常有影響力,公投前,電視報紙持續深度報導,並進行多方辯論。

一位住在蘇黎世十年的台商主管還記得,初來瑞士看新聞,主播和來賓討論議題,聲音單調不激昂;辯論雙方各自說明立場,沒有激烈交鋒,破口對罵。對習慣煽情報導的台灣人來說,「瑞士新聞好難看。」

瑞士也沒有「名嘴」這個行業。「瑞士人連名牌都不買,還買你名嘴?」台商主管說。他在瑞士最大感慨,是媒體對優質民主政治太重要了。

近幾年,西方社會民主走向衰敗的論述不絕如縷,部份對民主灰心者,將瑞士模式視為解藥。瑞士人以此為傲,卻也不否認,直接民主也有不美好的那一面。

等共識很慢,很多計劃不能動。曾有瑞士官員訪問中國後,私下透露羨慕中國「政府說了算」。

直接民主也難免出現「反民主」的決定。例如,儘管有五%伊斯蘭人口,儘管聯邦政府苦勸投反對票,二○○九年瑞士還是公投通過,全面禁建尖頂清真寺。

長期研究瑞士民主的朗格歸結,瑞士人民是有責任感的成熟選民,但是很多牽涉與國際互動的法案,比人民理解的還要複雜。

困境在於,瑞士想維持直接民主的獨特體制,又需要加入全球。

「沒有國家是孤島,直接民主的問題,是讓人民有一種以為可以控制的幻覺,」朗格舉例,最近有一項人民提案通過連署門檻,主張當瑞士法律和國際法相抵觸時,要以瑞士法律優先。「提案就算通過了,也沒辦法執行;和歐盟如果關係搞砸,對瑞士傷害很大,後果是大家都很挫折,」朗格說。

務實的瑞士人沒那麼悲觀。只要能找到十萬人連署,隨時可以砍掉重練。瑞士十四年前終於加入聯合國,就是經過三次公投才成功。

瑞士花了一百多年才走向成熟的半直接民主制度,對台灣的啟示,不在於我們能不能移植,而在於理解:快,不一定是較有效的解決方法;慢,可能走得更遠更久。

關鍵字:

好友人數

文章下載

PDF下載 付費閱讀
 
登入會員看更多

全站通行 83折優惠中