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服貿的下一步 台灣怎麼走下去

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服貿的下一步 台灣怎麼走下去

圖片來源:劉國泰

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服貿的下一步 台灣怎麼走下去

天下雜誌544期

兩岸談判從來就不只是經濟問題。 該如何在「經濟利益」、「政治民主」與「國家安全」的紅線,找出兩岸往來的解方? 三個步驟,讓談判機制法制化、重建社會信任,才能讓台灣邁出下一步。

反對黨議員拿出罐裝催淚瓦斯,韓國總統李明博所屬政黨國會議員在咳嗽聲中,以人數優勢,突襲通過美韓自由貿易協定。

這是二○一一年十一月二十二日的《紐約時報》,記錄了三年前韓國通過美韓自由貿易協定的瞬間。

韓國貿易自由化的扉頁,並沒有蓋上。三月初,韓國與加拿大簽下自由貿易協定,預計今年完成與中國的談判。

歷史會如何記載二○一四年三月的台灣,關鍵在朝野兩黨能不能化解服貿僵局,能不能從這次龐大的社會動員裡,體察問題的關鍵。

「服貿的問題從來就不是該不該簽的問題,而是要如何簽的問題?」前經建會主委,台大經濟系教授陳添枝點出:「台灣貿易談判的機制應該要建立。」

加重國安面向的思考

市場與敵人疊影,希望與恐懼對決,兩岸談判從來就不該只談經濟,而必須透過法制化的程序,廣泛蒐羅意見,折衝出「經濟利益」、「政治民主」與「國家安全」的紅線,找出兩岸往來的解方。

「這次服貿談判最大的問題,就是國家安全的想法沒有放進來,」曾參與WTO談判,擔任國安會副秘書長的中華經濟研究院所長張榮豐直言:「服務業開放與貨品進出口是不一樣的,服貿是要讓大陸來台灣設點做生意。許多大陸企業背後就是共產黨,而大陸是一個對台灣領土有企圖的國家。」

馬政府常常將反對服貿的理由,簡化為「逢中必反」。「本來,中國大陸就沒把中華民國當成一個正常的國家。把大陸視為一般的國家對待,才是不正常的,」一位媒體觀察者認為。

仔細閱讀服貿協議附錄的開放清單,若要說整個談判團隊毫無國安意識,並不公平。

六十四項開放項目中,包含:印刷、上網服務、醫院、旅行社、銀行等十五項服務業,都對大陸設有:持股比例不過半或更低,不具控制權,以及來台家數的限制。「不具控制力,就是不能選派經理人與重要主管,」經濟部長張家祝強調。

經濟部智庫,中經院WTO及RTA中心副執行長李淳認為,外界看大陸來台投資應該評估「國安風險發生的機率,以及能否控制,而不是有無風險。」

控制能力,正是台灣社會對政府不信任之處。

「持股比例不得超過五○%,那都是騙人的,我們從商的都知道,這個問題隨便想個辦法就可以解決了,所以如何把關才是最重要的,」去年九月立法院公聽會,在兩岸三地經營海運相關業務的崴航集團董事長曾俊鵬就砲聲隆隆。

陸資來台 僅十個人把關

龐大的政府機器中,唯一把關陸資來台的是「經濟部投資審議委員會第四組」。但整個組只有十人,必須負責營運狀況調查、陸資申請等五花八門的業務。

其中最重要條款是「大陸地區人民來台投資許可辦法」第八條,對於壟斷性、敏感性及影響國家安全、對我國經濟發展或金融穩定有不利影響者,可以限制、禁止,甚至撤銷或廢止投資。

投審會發言人朱萍舉證,許多人擔心陸資可獨資經營書店,影響言論。但此項目四年前就已開放,投審會已經否決兩個大型書店來台。

但反對者不禁要問,如果把關的人都認為陸資零售通路來台會衝擊市場,予以否決。為何這次還會將此敏感項目放入清單中?

第一步:讓國安會、海基會發揮功能

張榮豐直言,馬政府談判體系最大的問題,在於國安體系與陸委會的功能消失了。參與過WTO談判的他指出,經貿體系的訓練,天生就著重在經濟利益。而國安會的工作就是經濟利益之外,還要從國家整體利益來考量。

一位經貿老將說,其實現在兩岸經貿決策機制,跟前總統李登輝與陳水扁執政時相比,並無不同。甚至,總統更願意給資源,「層級機制都不是問題,關鍵是政策取向與國際環境改了。從前是戒急用忍、有效管理;現在是和緩兩岸關係,擴大國際參與,」他認為。

長期以來,國安會、陸委會與經濟部間存在著「建設性的緊張關係」。但這次服貿談判,國安會負責的是國貿體系出身的前副秘書長鄧振中。在陸委會,走過戒急用忍,有風險控管訓練的高階文官,如傅棟成、劉德勳,陸續退休或請辭。接任主委王郁琦連服貿簽約前,應該親自拜訪立法院長王金平,卻都沒有做。

「服貿弄成這樣,最該下台的就是王郁琦,」民進黨政策會副執行長何佩珊說。

一月底陸委會年終記者會,王郁琦宣布,陸委會將啟動「先送行政院,再送國安會專家委員」的兩階段「兩岸協議國家安全審查機制」。當場令記者面面相覷,難道之前兩岸協議都沒有國安審查?陸委會委員是十八個部長,顧問有府院及國安會副秘書長、軍情局、調查局局長,自己就能跨部會把關。

服貿爭議,敲響了兩岸交往正式進入深水區的警鈴。

隨著政治性攀高,行政體系第一步必須在談判諮詢與決策體系中,做經濟面向以外的研究與調查,納入對立的聲音,才能真實評估兩岸經貿開放對台灣整體的影響。

第二步:立法規範兩岸協定程序

二○一一年,韓國為了美韓自由貿易協定,付出了國會催淚瓦斯攻擊事件的慘痛代價,當時的總統候選人朴槿惠打出「制定通商條約締結程序暨執行法」的政見。

政大外交系教授劉德海認為,這個立法是朴槿惠所屬政黨為彰顯他們重視簽訂FTA程序透明化,在相當程度上,成為她勝選的重要因素之一。

而這個法案,也順利地化解朝野對立,讓韓國經貿自由化的道路繼續走下去。

去年六月服貿爆發爭議後,行政院亡羊補牢,制定「經濟合作協定談判諮詢及溝通作業要點」的行政命令。總統馬英九遲至三月二十九日才同意研議「兩岸協定談判」的立法,陸委會將於四月第一週提出版本。

起草民間版「兩岸協定締結條例」的中研院法研所副研究員邱文聰強調,現行體制,不論協議簽署前後,國會如何監督,都沒有相關法源。不先立法,不知道如何審查。

「原本立法院想用朝野協商來解決問題,但國民黨有不遵守朝野協商的前科了,人民為什麼還要相信你,」他說。

立法正逐漸形成朝野共識。二月提出條約締結法草案的國民黨立委江啟臣說,朝野必須承認,過去的談判流程完全沒有法律規範,容易流於政黨各說各話。應該儘速立法,讓國會在事前、事中就適度參與。

民間與朝野下一個階段的挑戰,將是如何制定出一套合乎台灣國情,而且能夠運轉的法規,因為台灣畢竟不是美國、韓國。在台灣,立法院是否比行政院更被人民信任?行政權、立法權、台灣特殊的國際地位與談判實務間如何平衡?都需要更多討論。

以外界常引用的美國「貿易促進授權法」(TPA)為例,法律規定美國總統必須先得到國會授權才能去談判。但其實,美國是唯一這樣做的國家。因為只有美國憲法將貿易談判明訂為國會職權。(見下頁表)

跟台灣一樣是雙首長制的韓國,由於外交、貿易締約屬「行政權」,法規中,國會明顯就弱勢許多。

目前,已有百餘位學者連署,由台灣守護民主平台、反黑箱服貿民主陣線,及台灣人權促進會提出的民間版,則是集韓美之大成,且採取高標。

民間版要求,行政院必須在協商開始前,就得向立法院報告。如果涉及軍事或政治、領土議題,得先經過立法委員三分之二同意才能去談。協商完成尚未簽署前,要公布完整草案,且須對立法院提出整體影響評估。

如果民間提出不同的評估,立法院為求釐清事實爭議,可以舉辦聽證會,評估是否要求重啟談判。「有事實爭議,當然必須處理,不能等到簽約後才去處理,」邱文聰強調,「只要政府做好影響評估,沒有事實爭議,聽證程序就不必要。」

問題是,涉及他國,尚未簽約的協定能否公布、甚至聽證,在國際間恐怕皆窒礙難行。

以台紐協定為例,簽署前兩週,兩國同步對國會展開說明,可以說明談判成果,但嚴禁公布文本。

第三步:重建互信,尋求超越的想像

就像兩岸,永遠沒有純經濟議題;沒有互信,任何法律只會變成爭訟、牽制、猜忌的工具。如果學生與朝野沒有互信,不相信站在對立面的人,跟自己一樣,想為這塊土地打拚,法律還是無法讓台灣走向下一步。

南非前首席大法官薩克斯(Albie Sachs)與已逝南非總統曼德拉、大主教屠圖,是帶領南非走過種族隔離,走向寬恕的關鍵人物。去年底,薩克斯來台接受訪問時說,台灣如此獨特,他期待看到這裡的人,尤其是知識份子,更主動積極,而非採取既定不變、想當然耳的立場:以為要不就是被併吞、要不就是反抗。不要放棄尋找途徑,一個有尊嚴的途徑,去求得有機的接觸與互利的關係。

「開始吧!嘗試想像一些、超越現實的事,」這位因反對種族隔離,被白人政府炸掉一隻眼睛與一隻手的法律人說。

走入深水區的兩岸關係,除了經濟,必須加入國安思考。兩岸協定流程法制化,需要更多討論,以消弭爭議。重建互信,尋找不同意見者的兩岸關係共同想像。

大陸因素永遠存在台灣的空氣裡,如果我們跨不出下一步,將是台灣人的悲哀。

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