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服貿談判 幕後解密

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服貿談判 幕後解密

圖片來源:劉國泰

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服貿談判 幕後解密

作者:何榮幸、劉光瑩 天下雜誌527期

《天下》深入追蹤發現,牽涉超過三分之二服務業就業人口、營業額逾十四兆的十八項產業,竟全部交由十八位基層公務員負責「溝通」。政府為何出現「溝通無效」、「談判失策」、「信心危機」三大問題?

兩岸服貿協議,為何激起民間反彈,連對岸談判代表,都認為台灣「沒有策略」?

《天下》深入追蹤發現,牽涉超過三分之二服務業就業人口、營業額逾十四兆的十八項產業,竟全部交由十八位基層公務員負責「溝通」。政府為何出現「溝通無效」、「談判失策」、「信心危機」三大問題?

《天下》還原重大現場,深入解讀這場影響深遠的風暴。

十八個倒霉的基層公務員,竟要負責十八項服務業、十四.六兆營業額、二八五萬從業人口的生計。這項不可承受之重,掀開《兩岸服務貿易協議》引發業者反彈之謎。政府的輕忽,留下了巨大後遺症。

經濟部商業司,平常負責公司登記與法令解釋,共有十一科,正職加上約聘員工一百多人。服貿協議風暴中,抗議動作最大的美容美髮業者、自用小客車租賃業者,正是由商業司負責進行溝通。

過去半個月,《天下》記者深入追蹤,卻發現,台灣在服貿協議中開放的六十四項服務業,竟有超過四分之一、多達十八項,是由經濟部裡資源最少、聲音也最小的商業司負責溝通重任。連與商業司無法產生任何聯結的「航空器租賃」等項目,也都歸商業司負責。

更驚人的是,根據經濟部統計,服貿協議牽涉的四○七萬就業人口,這十八項就高達二八五萬人,已超過三分之二。

而商業司負責服貿協議溝通重任的正職加上約聘員工,正好是十八人。這十八位基層公務員,幾乎一肩扛起服貿協議溝通成敗重任。

《天下》記者進一步訪問政府談判團隊各級要員,發現商業司已成為人人口中的「倒霉鬼」、「非常可憐」。所有「沒人願意認領」的服務業,全都歸商業司負責;若干「其他部會推給經濟部」的服務業,也都由商業司吃下來。

簽約前,相關部會及經濟部各單位彼此推來推去,服貿協議風波愈演愈烈後,各級官員的口中卻只能吐出:「我們得到了很大教訓。」

政府部門終於了解事前溝通的重要性,這項「教訓」,著實讓負責與業者溝通的經濟部,上了一堂震撼教育。

一位不願具名的政府高層更透露:「權責機關很清楚的,溝通成效就愈好。例如金融業,這次得到很多,業者都高興在心裡。」相形之下,爺爺不疼、奶奶不愛的「三不管地帶」服務業,例如美容美髮業,則被認為是「犧牲者」。

原來,政府談判團隊遠比外界想像,更加掉以輕心。以下三個場景,可讓民眾了解,兩岸談判的特殊性,馬英九總統及談判團隊扮演的角色,以及台灣在此次兩岸談判中得到的「教訓」。

場景一:業者溝通──去年六月,政府「轉包」與業者電話溝通

由於人手不足,去年六月,經濟部商業司「轉包」委託中國生產力中心,跟美容美髮、洗衣及染色、小客車租賃業、廢棄物清理業等四項服務業的業者溝通。

生產力中心專案經理游忠敏,因此打電話給台中市女子美容商業同業公會理事長游坤貴,詢問「對於開放陸資的意見」,沒多久電話結束,游坤貴繼續忙碌。

但今年七月三日,總統馬英九在台中永豐棧酒店舉行「服務貿易商機說明會」,企圖為服貿協議風暴「滅火」,游坤貴卻當場激動表示:「政府公然說謊,根本沒有人找我溝通過。」他強調,政府應加強輔導美容相關產業。還拿出一封陳情信,希望親手交給馬總統。

游坤貴發言結束後,經濟部次長卓士昭,則從商業司副司長陳秘順手上接過資料,在馬總統面前指出:「中國生產力中心專案經理游忠敏當初打電話給您時,您的回應如下……」。

業者確實有接到生產力中心的詢問電話,但卻完全「失憶」不記得這回事,為何如此?

生產力中心專案經理游忠敏向《天下》記者表示,「我們那時候真的不知道問這些是為了服貿協議,」因此,「後來他(指游坤貴)對外說我們沒有溝通,也是沒辦法的事。」

也就是說,生產力中心與業者,都不知道是為了什麼事溝通。生產力中心只是接受委託拿錢辦事,業者則根本不了解與服貿協議相關,雙方只是一通電話連繫,這種「事前溝通」怎麼可能會有效果?

而政府為何必須「轉包」?商業司長游瑞德強調,因為談判必須保密,不能大張旗鼓溝通,因此委託智庫進行。除了生產力中心,工研院服科中心負責影印業、翻譯業;中衛中心負責餐廳業。

更重要的是,政府與多少美容美髮業者溝通過?

六十個團體 問了三個

根據經濟部資料,台灣美容美髮業者有兩萬八千多家、從業人數約六萬人,全國性及各縣市美容美髮公會達四十個,加上美容美髮協會、工會後,合計逾六十個行業團體。經濟部次長卓士昭坦承,因為商業司管的行業太多了,人力也有限,加上交代要保密,所以「只問了三家公會的理事長。」

各級政府官員一致強調,大多數服務業並沒有主管機關,而且多是分散各地的中小企業,「很難找到具有代表性的頭頭,」非常難以溝通、整合。實情確是如此,卻不應成為溝通不力的藉口。

「談判前最重要的是產業調查研究,政府若不了解產業現況及發展前景,也沒有研究中國市場,談判的目標當然不清楚。政府跟業者深入討論,形成談判策略,怎麼會有保密的問題?」長期研究談判策略的台灣戰略模擬學會理事長張榮豐,認為服貿協議談判是「最佳負面教材」。

問題是,商業司十八個人要負責十八項產業的溝通,怎麼可能為這些產業爭取最有利談判策略?

政府各部門推卸責任,最倒霉的商業司「概括承受」,才是服貿協議背後「不能說的祕密」。

還原真相後,政府與部份業者不僅是「溝通不力」,而根本是「無效溝通」,這是政府在談判前出現的最大問題。

場景二:談判定調──今年五月,馬總統對開放項目進行拍板

服貿協議兩岸主談代表,我方是經濟部國貿局長張俊福,對手是中國商務部台港澳司長陳星,前後進行十多次業務會議。

今年五月,我方談判團隊進總統府向馬總統簡報,強調我方已爭取成功,大陸願開放「組團社」,讓台灣旅行業者也可做陸客團生意,但要求我方也同樣開放。問題是:台灣旅行業者只想進入大陸市場,不願大幅開放國內市場,但若再拖下去,服貿協議無法在六月簽訂。

馬總統原訂去年底簽訂服貿協議,但時間已拖延半年。因此,他當場進行關鍵性裁示:這些僵持項目可以下次再談,但服貿協議簽訂時間不能再延。

六月二十八日,民進黨前主席謝長廷率團前往香港合辦研討會,晚上參加由前香港特首董建華舉辦的晚宴。陳星向謝長廷以及前陸委會副主委、政大特聘教授童振源強調,「我們主動提了十多項(服務業開放項目),但你們不敢要。我們主動讓利,你們卻好像沒有策略,不清楚要開放什麼。」

陳星說的「主動讓利」是事實嗎?國貿局長張俊福在辦公室接受《天下》訪問時強調,「沒錯,確實是這樣。」

他指出,我方的談判底線是「不談專業證照」,所以陳星主動提出開放法律服務業等「出價」時,我方都不接受。此外,大陸也主動開放人力仲介業,「但這會引起不必要的聯想,我們無福消受,只好謝謝再聯絡。」

問題是,誰來決定開放哪些/拒絕哪些項目?陸委會副主委林祖嘉坦率表示,「大部份項目是由行政院政務委員薛琦決定,少部份比較敏感的項目,就跟總統報告。」

服貿協議的我方談判隊伍及權責,因而清楚浮現:張俊福上桌談判;遇到跨部會協調事宜,由總談判代表、經濟部次長卓士昭督導;必須跨部會解決的難題,由政務委員薛琦處理。陸委會主委王郁琦、主管經濟的國安會副秘書長鄧振中,以「國王人馬」身分掌握進程。遇到重大爭議時,談判團隊進府報告,由馬總統做出裁示。海基會董事長林中森,只負責最後簽約。

各界關心的是,哪些項目我方爭取成功?哪些項目無功而返?

綜合各級談判官員說法,台灣大力爭取的金融業、電子商務、醫院都有所突破;但在爭取出版業進入大陸時踢到鐵板,大陸方面根本不願意開放;至於組團社則因國內業者反對作罷。大陸方面的「出價」,例如美容美髮、洗衣、殯葬等項目都有斬獲,法律服務業、人力仲介業等則被我方擋下。

立法院長王金平抨擊王郁琦未與國會溝通,加上經濟部長張家祝、國貿局長張俊福皆上任不久,致使我方談判隊伍被冠上「菜鳥團隊」之名。但事實上,我方基調皆由馬總統定奪,難怪有官員私下為王郁琦抱屈:「很多人修理王主委,只是打孩子給大人看。」

回顧談判過程,政府談判團隊既缺乏對於大陸市場的研究,也低估了服貿協議對美容美髮等行業的衝擊,在這些行業輕易失守,未列為兩岸攻防項目。

而在馬總統定調「簽約時間不能再延」的時間壓力下,談判團隊承受的壓力可想而知。服貿協議牽涉如此廣泛,我方卻有「何時非簽不可」的緊箍咒,以致連大陸談判代表陳星都指稱我方「沒有策略」。

場景三:亡羊補牢──七月中旬,政府官員全力滅火釋疑

七月十五日,經濟部委託中經院所做的服貿協議評估報告出爐,估計將使台灣GDP增加○.○二五~○.○三四%(約一億美元),服務業就業人數增加近一萬二千人,效果十年後才會顯現。

隔天上午,由「守護台灣民主平台」學者主辦的服貿協議論壇,在台大校友會館登場。台大經濟系主任鄭秀玲、該系教授林向愷等人火力全開,抨擊政府事前不做影響評估,中經院報告則只做量化、不做質化研究。

針對服貿協議對台灣社會的整體衝擊,鄭秀玲等人則強調,中國有計劃吸納台灣專業人才前往大陸,我方則是全面開放服務業,導致本地弱勢產業難以生存。

幾個小時後,《天下》採訪團隊來到經濟部次長卓士昭辦公室。卓士昭的態度相當誠懇,但對於服貿協議引發的各項質疑,包括「陸資會不會來台開連鎖店?」等問題,他的反駁非常堅定:「這些都是『受迫害妄想症』。」

政府憑什麼認為陸資不會來台開連鎖店?卓士昭強調,首先,經濟部投審會將對陸資把關;其次,服貿協議本文第六條載明,若有「不公平競爭」可要求撤除;最後,協議第八條更規定,若公平競爭但造成實質損害,可馬上緊急磋商。

由於服貿牽涉太廣,食衣住行生老病死無所不包,使「大陸人會來台灣搶走工作機會」、「百萬大陸人移民」等耳語不斷在民間流傳。

七月起,馬總統、副總統吳敦義、行政院長江宜樺、副院長毛治國到處下鄉,陸委會、經濟部密集舉辦說明會,就是為了澄清滅火,強調台灣服務業工作機會只會增加、不會減少。

然而,曾任國安會副秘書長的張榮豐強調,政府必須了解台灣服務業的體質與弱點,才知道怎麼補強,「現在順序整個倒過來,都已經簽了才來找業者溝通,這根本就不是溝通,而是文宣。」

對於很可能受到損害的業者,政府做好救濟配套了嗎?經濟部工業局副局長呂正華說,政府簽訂ECFA時,已編列十年共九五二億元預算(振興輔導五二三億,體質調整三五三億,損害救濟七十五億),其中「損害救濟至今沒有任何支出,」因為ECFA早收清單「都是挑台灣比較有競爭力的商品。」

卓士昭進一步指出,希望服貿協議受到傷害的業者,「適用於振興輔導及體質調整,儘量不要走到損害救濟。」

這七十五億損害救濟基金是否不動如山,已是未來觀察服貿協議產業受損程度的重要指標。

另一項即將於年底登場的風暴,則在政府相關部門開始浮現陰影。

面對即將到來、高達八千多項的《兩岸貨品貿易協議》談判,已有多位官員感到高度憂慮,擔心未來與業者溝通的困難度大增,貨品協議簽約的時間可能延宕。

信心危機 影響後續談判

一位此次負責與業者溝通的經濟部官員,更餘悸猶存表示,「如果比照此次各界要求的透明化標準,就算有八千位公務員負責溝通,也無法達成使命。」看來,政府相關部門的「信心受創」,已是兩岸服貿協議最先浮現的「後遺症」。

服貿協議風暴演變至今,對於業者如何克服大陸的層層審批與潛規則,讓大陸市場「看得到也吃得到」,政府並未提出具有說服力的說明。反觀,對於台灣中小型業者很可能受創,政府卻只是一再呼籲業者安心。

問題是:對於政府的把關能力,許多業者根本沒有信心,這才是當前政府最該面對的「信心危機」。

最後,政府也該從此次服貿談判的三大問題,學到教訓:一、總統定調「簽約時間不能再延」,我方被迫在時間壓力下談判,欠缺整體戰略;二、談判團隊不專業、且心態輕忽,不了解、也未能充分研究台灣與對岸各產業優劣勢與實際狀況,既不知己、也不知彼,例如印刷出版業、美容美髮業等都是如此;三、為了「保密」,缺乏與業界、國會溝通,引發後續社會反彈,各界對政府產生信任危機,可能進一步影響後續兩岸談判。

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