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當人口海嘯湧向都市

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當人口海嘯湧向都市

作者:天下雜誌 天下雜誌382期

給都市的成功備忘錄全球城市的發展,正在走向歷史性的轉捩點。今年,全球住在都市的人口比例,將突破五○%的關卡,正式宣告全球的都市人口,首度超過鄉村人口。

近年來,都市擴張的規模之大、速度之快,歷史上都是前所未見。最主要的動力,是窮人以空前的人數湧進都市,然後大量繁衍後代。因此,近年的都市化,主要是中、低收入國家的窮人遷徙現象;富有國家早已過了這個階段。但在貧窮國家,都市化的趨勢將有增無減。

根據聯合國的預測,目前全球的都市人口為三十二億,在二○三○年之前,將會逼近五十億,也就是全世界每五個人當中,就有三個人住在都市。

未來十年內,全世界人口超過百萬的都市,將直逼五百個。而大部份的新移民,會由人口超過五百萬的大都會吸收。還有些人會住進所謂的巨型城市(megacity),也就是居民人數在一千萬以上的超級大都會。這種規模的城市,一九五○年時全世界只有紐約和東京這兩個。

但聯合國官員表示,在二○二○年之前,將有九個都市──印度的德里、孟加拉的達卡、印尼的雅加達、奈及利亞的拉哥斯、墨西哥的墨西哥市、印度的孟買、美國的紐約、巴西的聖保羅及日本的東京──人口超過兩千萬。大東京地區現在就已經有三千五百萬人,比加拿大的總人口還多。

富有國家不管繁榮或衰退,幾乎所有的都市,如今都面臨了交通、污染、能源、貧窮等頭痛問題。這些問題當然很麻煩,但跟貧窮國家的都市相比,不僅性質不一樣,窮國所面臨的問題更大,資源明顯更少。當富裕國家為了都市人口的小幅增減,大傷腦筋時,貧窮國家卻得面對人口海嘯湧入都市的嚴峻挑戰。

全球都會人口增加最劇烈的地區,就在最貧窮、都市化程度最低的兩大洲──亞洲和非洲,而它們卻也最沒有能力應付這樣的變局,以非洲的三大農業國──衣索匹亞、馬拉威及烏干達為例,已有超過九○%的都市人口,生活在貧民窟內。

都市,窮人翻身的希望

聯合國全球都市觀測站負責人艾鐸度.羅培茲莫瑞那指出,在許多地方(例如印度),都市新移民的生活,還不如在原先的鄉村。比較貧窮的國家,都市內窮人增加的速度,往往比都市化的速度還快。但窮人繼續留在都市,因為他們對未來懷抱希望。

一九七○年代初期,超過一半的亞洲人是窮人,平均壽命只有四十八歲,五分之二的成人是文盲。而今,窮人的比例降到了四分之一、平均壽命延長到六十九歲、大約七○%的人能讀能寫。不過,這不代表每個亞洲人都受惠──全球的窮人中,亞洲仍佔了三分之二,其中有兩億五千萬人住在城市。但即使是南亞都市裡的窮人,也有機會期待更好的生活。

受人歡迎的都市,成功的特點各有不同;但凡是令人失望的都市,卻必然會有個共同的失敗因素:政府管理不當。除了經濟因素以外,政府的品質──從地方到中央──是一個都市能否成功,最關鍵的因素。

政府治理是關鍵

面對卡崔娜颶風帶來的災害,美國各級政府的防範及應變能力,飽受質疑。同樣令人震驚的,是印度中央及地方政府,在孟買洪災前後所展現的無能。曼谷空氣污染的改善顯示,政府其實可以有所作為。不過就算在泰國,政客也是消極懶散,真正採取行動的,是那些意志堅定、主動作為的行政官員。

開發中國家的都市,大多有個常見的特點:貧富差距嚴重。尤其在治理不良的都市,掌權的政客幾乎都屬富裕階級。相對地,治理良好的都市,通常都有廉潔的行政體系。

例如巴西庫里奇巴(Curitiba)的前市長傑米.雷勒,他當初由軍事政權任命,但因優異的政績,後來經由大選當上民選市長,並兩度當選巴拉納州州長。雷勒推行各種對貧富階級都有助益的改革,例如,用一袋袋的食品雜貨做獎賞,勸誘窮人清掃貧民窟的垃圾。他說服漁民清潔鄰近一處遭污染的海灣,花費遠低於雇請專業處理的費用。他闢建公園,鼓勵商家照顧當地的孤兒。哥倫比亞波哥大十年前的市長恩瑞克.潘納羅沙,是另一個成功的例子。他為都市增添綠意及自行車道、敦促市民少開車多坐公車……,種種措施,同樣為他贏得廣大民心。

在富有國家,治理良好的都市也會脫穎而出。位於美國舊工業心臟地帶的芝加哥,曾是製造業重鎮。一九八○年代,芝加哥的公司行號、就業機會及居民不斷流失,似乎註定要步上克里夫蘭、底特律及匹茲堡的後塵,逐步衰退。但由市長理察.戴利領導的市府團隊,挾著十足的活力及旺盛的企圖心,翻轉了芝加哥的命運。戴利綠化市容、廣植花草,接管棘手的國宅後再改革教育體系,為垂死的都會帶進新生命。今年二月,戴利以七○%的高票,六度當選市長。

都市是耐久的,大多數的都市都比周遭的鄉村存在得久,甚至比其他人造的機構組織還久。不過,有些都市蓬勃發展,有些原地踏步(如克里夫蘭、明斯克、平壤等),有些陷入長期的衰退(如底特律、紐奧良、威尼斯等),有些甚至消失了(如阿茲特克古都特諾契提朗、馬亞文明古城蒂卡爾、希臘傳說的特洛伊等)。一個都市要成功不墜,到底要具備哪些條件呢?

都市要有重生的能力

最簡單的答案是前面已提及的──好政府及蓬勃的經濟。但這樣的條件,在大都會的生命中,時有時無。要長期維繫成功,都市必須有重生的能力,最好要能多次重生。哈佛大學教授愛德華.葛萊瑟舉例,美國的波士頓即重生過三次:「十九世紀初期,為遠洋貿易及漁業帝國提供海事人員;十九世紀末期,成為移民勞工的工業城及上流人士的聚居地;二十世紀,再變身成為資訊經濟的重鎮。」

波士頓能一再重生的祕密武器,是人力資源。葛萊瑟表示,高技術的勞工,是都會長保健康的活力來源。

從一開始,波士頓就非常重視教育。此外,葛萊瑟指出,波士頓有些特點,從殖民時期一直維持到現在──各種強而有力的社區組織(這點和它的教會系統有關),及類似法治的社會規範。而且波士頓也一直保有「民主平等主義」的傳統。

法治不可或缺

從巴比倫時代開始,法律即是都會生活不可或缺的一環。因為都市通常是商業的中心,而交易需要規範。此外,都市經常吸引各種各樣的人,彼此要和平共處,必須有共同的行為準則。民主體制對都會生活也非常重要,在經濟變動時,有助減低衝擊,也為新進的移民提供了進入主流的機制。

移民,一直和都市的成功有密切關係。作家喬爾.寇德金在《城市的歷史》(The City: A Global History)一書中指出,西元十世紀末的中國城鎮,和亞歷山大城、開羅、安提阿及威尼斯一樣,都有大都會多元種族共處的情況。一四九二年前的賽維爾、十六世紀的倫敦及十九世紀的孟買,也都有不同人種住居,包括回教徒、猶太教徒、祆教徒等。
 回顧歷史,向全世界開放的城市,不但可藉由貿易交換各種物資,更得以從國際觀念交流中獲益。日本過去對外人關閉大門,讓它的城市沉浸在自己的文化中,發展緩慢,直到一八五三年後才對外開放。

今天,眾多快速發展的城市中,最有機會克服發展困境的,是亞洲及拉丁美洲那些受惠於全球化的都市。自外於全球化的非洲城市,得到的外人投資、貿易或新創事業,相對就少了很多。

善用全球化

鑽研全球化與城市社會學的美國芝加哥大學教授薩斯基婭.莎姍指出,有些富有國家的都市,特別懂得善用全球化,與全球產業連結,吸引跨國企業(尤其是銀行等金融機構)前來設立總部或營運中心。倫敦、紐約及東京,是其中的佼佼者。緊跟其後的,還有巴黎、法蘭克福、蘇黎世、阿姆斯特丹、芝加哥、洛杉磯、雪梨、香港、聖保羅及墨西哥市。

不過,並不是每個都市都能「走全球化路線」,也有些都市就是不想全球化。其實,都市還有別的成功要素,例如,成為令人愉快的居住及工作地方。所謂令人愉快,不同的人有不同的定義。在開發中國家,大多數人喜歡住在繁華而且治理良好的都市,工作機會多、官員廉潔、治安良好,房價負擔得起,交通、衛生及基本設施都達到一定水準。這樣的要求,有些富有國家的城市也做不到。

成為最適合居住城市

英國美世(Mercer)人力資源顧問公司每年公布全球主要都市排行榜,評選項目近四十個,分為十大類(政治、經濟、文化、醫療、教育、公共服務、休閒娛樂、消費商品、住房及環境)。去年,前十大最適合居住的城市依序為:蘇黎世、日內瓦、溫哥華、維也納、奧克蘭、杜塞多夫、法蘭克福、慕尼黑、伯恩及雪梨。

經濟學人信息中心(EIU)也有類似的調查(見表五),二○○五年的前十大中,有五個城市也名列美世的前十大。兩份前十大榜單中,除了雪梨跟卡加利之外,都是樸實無華,甚至有點無趣的城市。而全球注目的繁華都市──紐約、芝加哥及洛杉磯──卻排不進前十名內。小型國家的表現極佳,而最都市化的國家澳洲,在經濟學人信息中心的調查中,許多城市都名列前茅。

展望未來,麻省理工學院前建築學院院長威廉.米歇爾認為,下一個都市紀元,將是「全新、網路化的數位電子都會世紀」。他相信,二十一世紀的都市,將是「電子烏托邦」(e-topias),人們生活、工作都在同一棟建築,社區的大小在步行範圍內,街坊互動頻繁,有強烈的社區意識,但可透過電子聯繫,參與各種遠距的虛擬集會及分散式的生產方式。

科技能助一臂之力

但對住在肯亞奇柏拉或孟買達拉維這兩大貧民窟的民眾來說,電子烏托邦似乎遙不可及。他們的首要之務,是脫離貧窮及貧民窟。不過科技還是能助一臂之力:便宜又可靠的通勤運輸技術,可以讓他們搬出都市的貧民窟,住進較廉價的郊區。

這些遠景如果能實現,富有和貧窮的都市會愈來愈相似。對某些人而言,都市也會更有吸引力──能夠結合郊區生活的寫意,及都會生活的便利,再理想不過了。

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